Предисловие российской редакционной коллегии

Предлагаемое вниманию читателей издание представляет собой первую российскую редакцию Книги по борьбе с коррупцией, в основу которого положены книга «Системы общегосударственной этики поведения», выпущенная в свет в 1996 году Транспаренси Интернешнл (ТИ) под редакцией Джереми Поупа; результаты обсуждения этой книги, которое было организовано в июне 1999 г. Российской организацией ТИ «Мир без коррупции», а также материалы российских специалистов по проблемам борьбы с коррупцией.

В настоящей Книге мы попытались сохранить все наиболее существенные положения «Системы общегосударственной этики поведения», которые отвечают не только международным, но и российским антикоррупционным стандартам в области этики и права.

При подготовке российской Книге по основам борьбы с коррупцией мы исходили из следующих принципов.

1. Коррупция объективно присуща всем моделям социального устройства, предполагающим делегирование обществом властных возможностей отдельным социальным институтам или лицам, либо узурпацию последними таких возможностей.
2. Коррупция является не только интернациональным, но и национальным феноменом, формы которого во многом зависят от менталитета нации, находящего свое отражение в законодательстве.
3. Явление коррупции многообразно. С одной стороны оно включает неправовые этические коррупционные нарушения (этические проступки), с другой - коррупционные правонарушения (гражданско-правовые деликты; административные, в том числе дисциплинарные проступки, преступления).
4. Содержание коррупции не исчерпывается продажностью и подкупаемостью государственных и муниципальных служащих, а включает также различные проявления эксплуатации служебного статуса вопреки интересам службы сотрудниками общественных и даже коммерческих организаций. При этом коррупция в системе государственной и муниципальной службы традиционно рассматривается как качественно более опасное явление. Именно эти обстоятельства побудили нас несколько изменить первоначальное наименование издания, поскольку в переводе на русский язык понятие общегосударственной этики поведения не охватывало бы мер противодействия коррупционным поступкам тех, кто подкупает, а также тех, кто злоупотребляет своими служебными возможностями в негосударственном секторе.
5. Предупреждение коррупции должно иметь приоритет перед иными мерами борьбы с этим явлением (в частности, репрессивными).
6. Эффективная борьба с коррупцией предполагает использование системы экономических, политических (в том числе, правовых) и психологических (в том числе образовательных и воспитательных) мер.
7. В качестве реальной цели борьбы с коррупцией необходимо рассматривать снижение распространенности последней до уровня не препятствующего прогрессивному развитию общества.

Соблюдение этих принципов помогло нам удержаться не только от невольных предпочтений переоценки действенности старых и новых рецептов лечения коррупции, но и от гиперболизации масштабов коррупционной катастрофы в России.

На фоне переполнения отечественных и зарубежных средств массовой информации разоблачительными и во многих отношениях трудно оспоримыми материалами о коррупции высокопоставленных лиц Администрации Президента, Правительства, Федерального Собрания, Центрального Банка России нельзя не видеть нарастающих в российском обществе усталости от коррумпированной власти, и, одновременно, понимания гражданской ответственности за противодействие коррупционным стереотипам. Однако социальный выбор еще не состоялся.

Сегодня уже бессмысленно успокаивать российское общество иллюзией быстрого ассимилирования им европейских стандартов в области борьбы с коррупцией.

Это обусловлено не только противоречивым евроазиатским менталитетом народов, населяющих нашу страну, нередко отождествляемым с «особым русским путем», но и тысячелетней правовой культурой, которая далеко не во всех случаях поддается безболезненной быстрой интеграции в мировую правовую систему (как впрочем и подавляющее большинство других национальных правовых культур).

Данное обстоятельство не должно вызывать пессимизма, поскольку борьбе с коррупцией препятствуют не столько различия между этическими и правовыми подходами к определению понятия коррупции и мер противодействия ей, сколько отсутствие ясного понимания меры совпадения таких подходов на международном и национальном уровнях.

Мы надеемся, что настоящая Книга будет содействовать росту гражданского антикоррупционного сознания наших сограждан, а также взаимопониманию между всеми, кто решил посвятить часть своей жизни борьбе с коррупцией.

Ноябрь 1999 г., Москва

Предисловие

Доктор Оскар Ариас Санчес, лауреат Нобелевской премии

Я благодарен за предоставленную возможность написать предисловие к данной книге. Это позволяет мне дать свое видение одного из самых насущных вопросов нашего времени: как сплотить отдельных людей, сообщества и нации для борьбы с коррупцией.

Коррупция всегда будет процветать во мраке тоталитаризма, авторитаризма и диктатуры – режимов, ограничивающих власть в руках нескольких никому не подотчетных лиц. Абсолютизм и диктатура по определению имеют меньше этических ограничений, чем демократия. При тоталитарном режиме коррупция напрямую связана с нарушением прав человека. В Латинской Америке многие диктаторы годами оправдывали свое правление, ссылаясь на коррумпированные режимы недавнего прошлого. При этом сами эти диктатуры часто служили лишь ширмой для воров и казнокрадов. И в каждом подобном случае рядовые граждане и журналисты были лишены легальных способов разоблачения бесцеремонной коррумпированности своего правительства – для этого отсутствовала действенная и заслуживающая доверия юридическая система. Легче всего изобличить коррупцию и вести с ней действенную борьбу в условиях демократии. Коррупцию можно изобличить и искоренить там, где господствует плюрализм, терпимость, свобода слова и торжествуют принципы личной безопасности. А такие условия может гарантировать только демократия.

Однако это не значит, что демократия полностью свободна от коррупции. Не будем настолько наивными, чтобы верить в то, что коррупция пронизывает только преступные сообщества и организации, функционирующие вне рамок закона. Международный шпионаж также не является единственной сферой распространения коррупции. Бесспорно, подобные области человеческой деятельности притягивают коррупцию. Но она запускает свои когти и в структуры правительственной власти, причем как в развитых, так и в развивающихся странах – от Европы до Латинской Америки. Крупные частные фирмы также часто пользуются этим, соблюдая видимость некоторой респектабельности и формальной законности своей деятельности. Они обманывают доверие общества, прибегая к взяточничеству как стандартной и общепринятой технологии ведения бизнеса. Такая тактика приносит им неисчислимые финансовые преимущества. Следует помнить также и о почти постоянном перекачивании общественных средств на частные банковские счета и перевод их в недвижимость правительственными чиновниками и высшими военными чинами. Обычным явлением стало присвоение иностранной помощи и пожертвований, предназначаемых на цели развития и для ликвидации последствий войн и природных катастроф: по крайней мере, часть этих средств уходит на обогащение коррумпированного чиновничества.

Одно из самых печальных проявлений коррупции наблюдается в беднейших странах, где наряду с нищетой широких масс населения и социально-экономическим неравенством процветает коррупция на всех уровнях государственной службы. В таких странах взяточничество чиновников означает грабеж беднейших слоев населения. Прямым последствием коррупции является не только дальнейшее обнищание народа, но и ослабление демократических институтов. В эпоху, когда в странах Латинской Америки существовали преимущественно диктаторские режимы, борцы за демократию возглавляли народное сопротивление под знаменами борьбы против коррупции, процветавшей при автократических режимах.

Падение диктатур в ряде латиноамериканских стран во многом явилось следствием народного негодования, направленного против коррумпированности этих режимов. Но иногда те же самые люди бывают настолько разочарованы коррупцией в демократическом обществе, что даже приветствуют установление новой диктатуры. Фактически, многие подобные диктатуры устанавливаются в результате дворцовых переворотов или военных мятежей под лживыми лозунгами борьбы против коррумпированности демократических режимов.

Государство, освободившееся от репрессий, может и не подозревать о масштабах коррупции, существовавшей при предыдущих режимах, не допускавших ни расследований, ни информирования общественности. И наоборот, приход демократии может быть омрачен скандальными разоблачениями в свободной прессе.

Отсутствие гласности при антидемократических режимах создало у граждан ошибочное представление, что демократия по самой сути своей подвержена коррупции. Демократические лидеры, встречаясь с таким неверным представлением, обязаны сделать все, чтобы исправить его. Демократические режимы должны быть прозрачными, а власти должны быть привержены принципам гласности и открытости.

Однако самой эффективной защитой принципов гласности и открытости являются объединения самих граждан и специально созданные для этой цели общественные организации. Подобные организации обязаны повышать сознательность и отстаивать гласность как внутри страны, так и за ее пределами. Мощные финансовые корпорации не знают границ и коррупция для них – общепринятое средство ведения бизнеса, поэтому борьба с коррупцией также должна вестись в мировом масштабе. Если народ не предпринимает ничего ради сохранения демократии, если ему не достает для этого гражданского мужества и веры в свое правительство, тогда демократия неизбежно падет жертвой коррупции.

В конституциях большинства стран записано, что власти будут решительно пресекать любые попытки смещения законного правительства неконституционным путем. Постепенно укрепляется внешняя и внутренняя стабильность. Законные правительства способны начать реформы институтов, необходимые для модернизации нашего общества и стимулирования общественного развития.

К сожалению, постоянные скандалы по поводу коррупции разочаровывают людей. В некоторых странах возникает опасность новых народных восстаний и государственных переворотов. Политические партии, традиционные столпы демократической системы, оказываются в центре скандалов и подвергаются резкой критике со стороны рядовых граждан, которые начинают считать, что политические решения не имеют к ним никакого отношения. Когда роль политических партий сходит на нет, возникает опасность того, что от демократии останется лишь никому не нужная оболочка.

Современная технологическая культура придает чрезмерное значение потреблению и владению вещами. Все чаще и чаще личный успех и престиж измеряются материальным богатством, а не вкладом личности в общее благо. Это ведет нашу цивилизацию к недостатку этики, который можно восполнить только с помощью образования. Мы должны пробудить чувство гражданского долга, в особенности у молодежи. Учебные заведения и все общественные институты должны разъяснять молодым людям, в чем состоит их гражданский долг, и воспитывать желание стать полезным членом общества. Необходимо объяснять молодежи, что личное материальное благосостояние есть ценность, производная от благосостояния гражданского. Социальный капитал должен превосходить финансовый, ибо культура, имеющая своей целью только накопление материального богатства, является благоприятной почвой для произрастания сорняков коррупции.

Нередко политические деятели многих стран демонстрируют мужество и решимость, призывая народ к организованным действиям с целью формирования ответственного правительства, открытого для общества. Те, кто борется за честную власть и при этом часто выступает против могущественной и сплоченной элиты, заслуживают самой высокой похвалы и активной поддержки. Порой эти люди чем-то напоминают хрупких Давидов, сражающихся против огромных Голиафов. Но, как показали недавние события во многих странах, дух и воля Давида по-прежнему способны одолеть устрашающую мощь Голиафа.

Выступая за более ответственное и честное правительство, граждане обращают свой гнев на коррупцию. Именно коррупция унижает бедных, вынужденных давать взятки мелким чиновникам за выполнение работы, входящей в круг их профессиональных обязанностей. Именно коррупция ведет к банкротству честного предпринимателя. И именно коррупция укрепляет союз воротил криминального бизнеса и нечистых на руку чиновников, распространяясь как раковая опухоль и пожирая последние остатки общественной чести и достоинства.

Но отчаиваться нельзя – раковую опухоль коррупции можно победить. Выше мы уже упоминали о том, что коррупция вышла за рамки отдельных государств. Но точно так же во всем мире крепнет и противодействие этому: общество начинает требовать, чтобы правительство отвечало его интересам. А государственные руководители начинают понимать, что вопрос о коррупции нужно обсуждать как внутри страны, так и в общемировом масштабе. С окончанием холодной войны стало легче проследить за потоками иностранной гуманитарной помощи, и теперь она в большей степени идет на облегчение участи людей, чем на покупку союзников – даже в самых коррумпированных странах третьего мира.

Однако самым сильным оружием в борьбе с коррупцией является растущее число демократий и, следовательно, свободной прессы во всем мире. Без свободы каждого задавать любые вопросы и тем самым влиять на осуществление перемен люди лишены власти – напротив, они оказываются скованными системой мнимой демократии. Одной из самых важных демократических свобод является свобода прессы. Когда затыкают рот одному человеку, это означает, что затыкают рот всем. Сокрытие даже малой частицы правды порождает большую ложь.

Права граждан, даже если они гарантированы законом, могут быть нарушены некомпетентными или коррумпированными руководителями. Но защита и восстановление гражданских прав более вероятны там, где пресса может свободно изобличать подобного рода руководителей и открыто ставить вопрос об их компетенции. Свобода прессы – это, как говорил Томас Джефферсон, «вечная бдительность» – постоянный долг ограждать собственное правительство от коррупции.

В будущем нам предстоит борьба за гласность, истину и веру в наших политических и экономических лидеров. Но давайте сразу же уясним себе, что коррупция – это не просто использование политической власти в личных целях. Это явление значительно более широкое, чем тайный сговор между государственными служащими и предпринимателями ради получения преимуществ, противоречащих нормам закона и морали. Коррупция имеет много других проявлений, которые юридически ненаказуемы и которые далеко не всегда становятся предметом пристального изучения со стороны общественности.

Когда политические и государственные руководители не выполняют функции в области образования, как того требуют принципы демократии, – это тоже, по сути, является проявлением коррупции. Ложь, умолчания, стремление сказать людям только то, что они хотят услышать, нежелание называть вещи своими именами лишь потому, что идет избирательная кампания, – все это коррумпирует и развращает как отдельных граждан, так и общество в целом.

Однако подобное случается и в сфере международных отношений. А это означает коррупцию в более широком смысле. Это такая разновидность коррупции, которая снижает степень доверия между государствами.

Коррупция проявляется тогда, когда победа на выборах достигается путем сокрытия правды, а сама такая победа не может служить мерой успеха политической карьеры. Коррупция проявляется и в том, что чиновники и политики раздают привилегии и льготы политическим партиям и организациям ради того, чтобы заставить их отказаться от собственных принципов. Коррупция проявляется и тогда, когда политики забывают, что участие в работе правительства требует должной подготовки, самоотверженности, стремления служить другим людям и необходимости приведения в соответствие слова и дела.

Однако мы не должны забывать, что в коррупции виноваты не только отдельные чиновники. Некоторые формы коррупции возникают тогда, когда подчиненные, неправильно понимающие сущность своего долга или проявляющие излишнюю лояльность, молча соглашаются со всем, что делает их начальство. Каждый из нас должен спросить себя о возможных последствиях коррупции, корни которой лежат в стремлении сохранить тайну и проявить преданность начальству.

Необходимо отметить, что и сам избиратель отвечает за степень честности, одаренности, способностей и ответственности тех, кого он избирает. Ибо тот, кто лишен таких качеств, но у кого в избытке наличествуют политические амбиции, всегда будет использовать рычаги демократии ради удовлетворения собственной жажды власти. И причиной смерти демократии далеко не всегда становились лишь государственные перевороты или мятежи.

Голосование – это право, однако многие граждане забывают о своей обязанности отвечать за то, как это право использовано. На парламентских выборах в марте 1933 года на родине Бетховена, Гёте, Томаса Манна национал-социалистическая партия вполне законным путем получила большинство. Тем самым была открыта дверь Адольфу Гитлеру, установившему самый коррумпированный режим – режим абсолютной власти.

У коррупции всегда есть две стороны: тот, кто дает, и тот, кто берет. Когда лидеры промышленных стран сквозь пальцы смотрят на взяточничество в других странах, но клеймят его у себя дома, они виновны не только в коррупции, но и в применении двойного стандарта – разного для развитых и для развивающихся стран. Применение такого двойного стандарта опасно для всех: как для богатых стран, считающих, что этические нормы годятся лишь для внутреннего применения, так и для бедных, испытывающих разрушающее воздействие коррупции на всех уровнях.

Способами коррупции в странах третьего мира являются не одни только жители этих стран. В течение последних десятилетий некоторые промышленно развитые государства неоднократно вмешивались в политические процессы в развивающихся странах, оказывая поддержку и даже приводя к власти коррумпированных лидеров. Многие богатые государства практикуют нормы двойного стандарта в своей внешней политике, поощряя демократию дома и автократию за рубежом. Двойной стандарт проявляется и в тенденции игнорировать антикоррупционные законы в развивающихся странах: порой страны Запада даже освобождают свои компании от уплаты налогов с сумм, идущих на подкуп чиновников. Подобные действия – не что иное как пренебрежение к потребностям молодых государств, в которых демократия еще не окрепла и которые пытаются убедить людей, годами живших при тоталитаризме, в преимуществах демократической системы ценностей.

Применение двойного стандарта можно наблюдать и в сфере международных отношений, что значительно расширяет понятие коррупции. Такая ее форма ослабляет степень доверия между странами. Когда сильные государства приводят морально-этические доводы для оправдания действий, в основе которых на самом деле лежат их собственные интересы, это тоже коррупция. Коррупция проявляется и тогда, когда демократические правительства, часто именующие себя пацифистскими, позволяют своим фирмам поставлять оружие репрессивным режимам, нарушающим права человека, либо странам, охваченным гражданской войной или вовлеченным в международные конфликты.

Транспаренси Интернешнл предприняла решительные шаги в деле борьбы против коррупции и двойных стандартов. Я приветствую эти шаги. Но надо сделать еще больше. Несомненно, данная книга станет ценным вкладом в эту работу, поможет разработке норм и принципов и предоставит общественности, а также всем, от кого зависит реализация политических принципов, множество примеров наилучшей практики, которые не должна игнорировать ни одна страна.

Для того чтобы успешно бороться с коррупцией, мы должны не только построить сильное и способное защитить себя гражданское общество, но также воспитать в наших детях стойкое чувство неприятия любых злоупотреблений со стороны власти. В борьбе с коррупцией мы сами должны являть пример гражданской добродетели – качества, похоже, утраченного за последние годы. Накануне нового тысячелетия необходимо, чтобы каждый из нас отдал все силы для достижения этой цели. Мы должны быть уверены, что сможем остановить разрастание коррупции. Выше мы уже упоминали о том, что коррупция вышла за рамки отдельных государств. Но точно так же во всем мире крепнет и противодействие этому: общество начинает требовать, чтобы правительство отвечало его интересам. А государственные руководители начинают понимать, что вопрос о коррупции нужно обсуждать как внутри страны, так и в общемировом масштабе. С окончанием холодной войны стало легче проследить за потоками иностранной гуманитарной помощи, и теперь она в большей степени идет на облегчение участи людей, чем на покупку союзников – даже в самых коррумпированных странах третьего мира.

В сознании всех, кто изучает политические науки, Европа ассоциируется с эпохой Просвещения, когда велись глубокие философские споры о достоинствах демократии, о сущности свободы и о гражданских обязанностях. Давайте же увидим рассвет нового всемирного просвещения. Давайте работать ради возрождения идей, породивших современную демократию и сформировавших нашу систему правления, так как наше будущее будет обеспечено только благодаря неуклонной приверженности этим идеалам.

Если мы сможем вновь обрести стремление к свободе, правде и справедливости, мы сумеем реализовать свои мечты и добиться самых высоких целей. Настал час реализовать наш потенциал и поставить заслон для всех искушений, связанных с коррупцией. Так давайте же будем верны нашей истории и начнем готовиться к будущему.

Оскар Ариас Санчес Коста-Рика Октябрь 1995

Аннотация

Коррупция в той или иной степени имеет место в любом обществе. Коррупция «сигнализирует», что в отношениях между гражданами, частным сектором и государством что-то неладно, и в качестве симптома этого заболевания она все более и более становится явлением всеобщего характера. Каждый день мы читаем о коррупции в газетах: служение обществу служит лишь удовлетворению личной алчности, а системы общенациональной этики поведения, целью которых является борьба с коррупцией, не справляются со своими задачами…

Борьба против коррупции – не самоцель и не крестовый поход во имя восстановления справедливости в мире. Борьба против служебных преступлений есть часть более широкой борьбы ради создания эффективной, честной и действенной системы управления. Реформаторы озабочены не столько противостоянием коррупции как таковой, сколько устранением ее негативного воздействия на общество в целом. Мудрый реформатор знает, что коррупцию полностью не искоренить. Реально это возможно лишь при таком устройством общества, которое не предполагает делегирование кому бы то ни было властных полномочий. Прямолинейный подход к искоренению коррупции может также отрицательно сказаться на принципах свободы личности и основных правах человека. Трудно полностью отказаться от всех тех сфер деятельности, которые могут служить основой для возникновения коррупции. Как это ни парадоксально, но без бюрократического механизма, являющегося объективной основой коррупции, сегодня невозможно бороться с этим явлением. Поэтому цель заключается не в обеспечении всеобщей бескорыстности, а скорее в значительном повышении уровня деловой этики и, следовательно, степени эффективности и действенности системы управления в государственном и негосударственном секторах.

С чего следует начать борьбу с коррупцией? Очевидно, что для начала необходимо договориться о терминах, понять, в чем заключаются ее основные причины и стимулы, и как ей удается пронизать собой все уровни социальной системы. Истинное понимание начинается с развенчания мифа о том, что коррупция – это безальтернативная часть «культуры». Большинство культур, для которых коррупция считается «частью стиля жизни» , осуждает наиболее опасные ее проявления. Взяточничество и служебные хищения считаются уголовно наказуемыми по законам почти всех тех «культур», о которых идет речь.

Затем следует выяснить, какие основные типы и виды коррупции существуют в обществе. Наиболее общие проявления (типы) коррупции состоят из частично совпадающих групп этических нарушений (отклонений) и правонарушений, что само по себе указывает на относительную независимость нравственного и юридического измерений коррупции.

Видами коррупции могут быть подкуп и продажность, коррупция «низов» и «верхов», коррупция в государственном (муниципальном) и негосударственном секторах Коррупция «низов» или бытовая коррупция, практикуется служащими, получающими низкую заработную плату, которым небольшая мзда сверх основного дохода помогает прокормить семью и, скажем, оплатить обучение детей в школе. Нередко в основе этого вида коррупции лежат мотивы выживания. Некоторые считают, что коррупция такого рода помогает фирмам и отдельным лицам обойти слишком жесткие требования, установленные законом, сокращает проволочки, а также избавляет от необходимости следовать невыполнимым инструкциям и платить непосильные налоги. В соответствии с такой точкой зрения, вознаграждения являются не чем иным как «смазкой», необходимой для нормальной работы в тяжелой обстановке. Однако если не вести решительную борьбу коррупцией «низов», то вряд ли вы сможете добраться до «верха». Часто бытовая коррупция является основой и одновременно отражением коррупции «верхов», как это было, например в системе торговли Москвы, которая в начале 80-х гг. представляла собой классическую коррупционную пирамиду, основанную на принципах концентрации и укрупнения размеров взяток по мере их движения к «вершине».

Такого рода коррупцию нередко поощряют экспортеры из промышленно развитых стран, где суммы, потраченные на подкуп чиновников за рубежом до недавнего времени, как правило, не облагались налогом, а кое-где не облагаются до сих пор, несмотря на принятие в январе 1999 г. Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, в соответствии с которой подробные действия должны быть объявлены преступлениями.

При этом, необходимо заметить, что многие государства продолжают культивировать принцип экономической зависимости частных фирм и физических лиц от государственных (муниципальных) служащих, путем предоставления последним права произвольно регулировать рыночные отношения в «интересах общества». Во многих случаях такое «регулирование» носит характер закрытых процедур и решений, мотивировать которые по закону необязательно.

К сожалению, парламенты и правительства ряда стран с развитыми демократиям сегодня нередко подают «дурной» пример «новичкам», расширяя круг оснований проведения закрытых заседаний и секретных слушаний и отказываясь санкционировать привлечение к ответственности высокопоставленных функционеров, в случаях когда последними совершаются коррупционные правонарушения .

Правительства и граждане не должны терпеть такое положение. Напротив, они должны решительно бороться за укрепление общенациональной системы антикоррупционных этических правил поведения. Борьба с коррупцией включает несколько элементов, единых для любого общества: коренную реформу основных государственных (муниципальных) институтов и программ (ниже – «реформа программ»); изменение системы управления и обеспечение подотчетности государственных и муниципальных органов; адекватную ей реформу управления негосударственным сектором, изменение этических норм и традиций, господствующих в обществе; и, возможно, самое главное – консолидацию в целях решения этих задач усилий государственных и муниципальных органов, частного бизнеса, общественных организаций и отдельных граждан.

В российском издании Книги упор сделан на мерах обеспечения подотчетности и изменении отношения к коррупции в обществе, чем на реформе основных программ по обузданию коррупции. Именно эти элементы антикоррупционной системы оставляют ее критический рубеж. Если его нет, остальные затраты на борьбу становятся либо непосильными либо вообще бессмысленными.

Коренная реформа, включающая в себя такие задачи, как реформа системы управления и сбора налогов, а также отказ от институтов и целых сфер услуг, порождающих взяточничество, несомненно, является более сложной и долгосрочной задачей. Здесь не может быть скорой победы, обеспечивающей быстрое осуществление реформ. К тому же, конкретное решение такого рода проблем зависит от специфических потребностей и условий каждого конкретного государства, а рамки данной Книги не позволяют подробно рассмотреть все возможные случаи.

Успехи реформаторской деятельности, направленной против коррупции, редки, а провалы, к сожалению, многочисленны. Однако это не должно нас обескураживать – мы должны извлечь из этого необходимые уроки.

Один из основных уроков, который можно извлечь из этой Книги, заключается в том, что все усилия, направленные против коррупции, могут быть сведены на нет следующими факторами:

• недостатком власти на самом верху – новая администрация может искренне стремиться обуздать коррупцию, но ей достается в наследство коррумпированный бюрократический аппарат, который сопротивляется любым инновациям;
• отсутствием политической воли у правящей верхушки;
• слишком громкими обещаниями, ведущими к преувеличенным и нереальным ожиданиям, что в конечном итоге приводит к потере общественного доверия;
• проведением «реформ ради реформ» без должной координации, когда неясно, ради кого совершаются эти реформы, и ни у кого не возникает особого желания проследить за их осуществлением;
• проведением реформ исключительно «сверху», путем издания директивных актов, либо под неформальным принуждением, что приводит к репрессиям и, в конце концов, к новом витку коррупции;
• проведением реформ, не затрагивающих правящие верхи и ограничивающихся только «мелкой рыбешкой», – если закон применяется несправедливо и по-разному к разным членам общества, он вскоре перестает соблюдаться и теряет силу;
• неспособностью создать такой механизм реформ, который пережил бы конкретных людей, их затеявших сами;
• неспособностью государства вовлечь в процесс реформирования общественность и частный сектор
• неспособностью частного сектора и отдельных граждан отказаться от стереотипов удовлетворения своих законных интересов вне равных для всех правил.

Серьезные и согласованные реформы должны включать в себя следующие элементы:

• ясно выраженное стремление политических лидеров бороться со всеми проявлениями коррупции, где бы они ни имели место, и согласие самим стать объектом проверок;
• упор на предотвращение, профилактику коррупции и стремление изменить саму систему, а не устраивать периодически «охоту на ведьм»;
• принятие всеобъемлющего антикоррупционного законодательства и воплощение его в жизнь силами учреждений, неподкупность которых не подвергается сомнению (включая следователей, прокуроров и судей);
• определение сфер деятельности правительства, наиболее предрасположенных к коррупции, и пересмотр как основополагающих законов, так и административных процедур;
• обеспечение соответствия должностных окладов государственных (муниципальных) служащих и политических деятелей той мере ответственности, которую они несут в силу занимаемой должности, а также приведение в соответствие их заработной платы уровню зарплат в частном секторе, насколько это возможно;
• разработка законодательных норм, а также уголовных и административных мер, способных отбить охоту совершить правонарушение;
• установление наиболее сбалансированных и взаиморегулируемых отношений между государством, местным самоуправлением, общественными организациями, частным сектором, отдельными гражданами;
• превращение коррупции в «сферу повышенного риска и низкой рентабельности».

С учетом всех этих моментов последовательная и всеобъемлющая стратегия борьбы с коррупцией предполагает «наступление на нескольких фронтах».

Книга определяет пять основных сфер, реформы в которых способствуют воплощению в жизнь всеобъемлющей антикоррупционной стратегии:

• Социальные программы;
• Система управления общими органами государственной (муниципальной) власти; в том числе
• Подсистема управления правоохранительными органами;
• Общественное мнение;
• Социальные институты по предупреждению коррупции.

Возможности злоупотребления служебными полномочиями можно ограничить с помощью реформ, направленных на реорганизацию социальных программ. Таким образом, можно не только сократить число ситуаций, в которых может появиться искушение дать или получить взятку (другое незаконное вознаграждение), но и создать более благоприятные условия для ведения бизнеса и облегчить доступ населения ко всему комплексу предоставляемых услуг.

Реформы могут включать ликвидацию таких программ, услуг, должностей, которые сами по себе питают коррупцию и существование которых ничем не оправдано с точки зрения интересов общества в целом: порой создание той или иной должности служит одной-единственной цели – увеличить объем личных благ, получаемых данным чиновником. Другой вариант – упрощение процедур и организационных структур с целью придания им большей эффективности. Например, сокращение таких должностей, как «привратники», которые имеют возможность взимать незаконные поборы, или упрощение процедуры получения лицензий позволяет сократить затраты времени и уменьшить произвол чиновников, тем самым ликвидировав или максимально сократив питательную среду для возникновения коррупции. Третий вариант - реорганизация структур, которые на законных основаниях одновременно выполняют функции высших органов государственной власти и коммерческих организаций подобно Центральному банку России, имеющему так называемую «собственную прибыль» от операций с государственными активами. Четвертый - обеспечение свободного (или за незначительную плату) доступа к информационным ресурсам, которым неосновательно присваивают статус сведений, составляющих коммерческую тайну.

Какими еще путями могут идти реформы? Если оплата услуг клиентами действительно повышает эффективность производства и не нарушает справедливость принципов распределения и равенства возможностей, можно узаконить продажу услуг тем, кто предложит более высокую цену. Необходимо оптимально сократить объем полномочий управленческого персонала и тем самым сузить сферу проявления произвола. Если же без чиновников не обойтись, то им надо дать четкие письменные должностные инструкции. Необходимо уменьшить монополию бюрократов на власть путем создания альтернативных источников аналогичных услуг: пусть люди имеют возможность получить водительские права в любом отделении автоинспекции; пусть предприятия имеют возможность выбирать, к какому чиновнику или даже в какое учреждение обратиться за получением лицензии. С другой стороны, пусть разные правоохранительные органы имеют возможность контролировать друг друга, так чтобы нарушитель закона не мог избежать ареста по решению лишь одного должностного лица. Список возможных реформ можно продолжить.

Предотвращение коррупции путем реорганизации системы управления предполагает скорее не реформу программ, а изменение способа исполнения обязанностей органами и лицами, наделенными управленческими функциями. Как этого добиться? Например, платить государственным (муниципальным) служащим и политическим деятелям такую зарплату, которая обеспечит им нормальный уровень жизни – чтобы честная карьера на государственной службе была привлекательна для квалифицированных специалистов. Или разрушить мифы о деятельности правительства и развеять преувеличенное представление о значении конкретных личностей – граждане должны быть информированы о своих законных правах при общении в органы государственной власти или местного самоуправления; списки служащих с указанием их служебных обязанностей должны быть опубликованы и доступны для граждан; роль конкретного чиновника должна быть сведена до минимума посредством введения элемента случайности (например, путем ротации) с тем, чтобы граждане, обращающиеся в то или иное ведомство, не знали заранее, с каким конкретно лицом им придется иметь дело. Возможностей для изменения образа действий органов государственной власти и местного самоуправления много. Вот лишь некоторые предложения:

• создание такой внутренней системы финансового менеджмента, которая обеспечит строгий и действенный контроль за использованием средств;
• создание дополнительных механизмов внутреннего контроля для обеспечения быстрого и эффективного пересмотра сомнительных и спорных решений;
• обеспечение должного уровня аудиторских проверок деятельности;
• обеспечение ответственности руководителей всех уровней за действия их подчиненных;
• повышение эффективности контроля, чтобы руководители имели возможность проверять и контролировать деятельность своих подчиненных;
• проведение внезапных проверок;
• обязательное для руководителей всех уровней проведение аттестации подчиненных на предмет исполнения ими своих служебных обязанностей и проверка соблюдения ими законов;
• исключение «мертвых душ» из штатного состава и недопущение их появления впредь;
• осуществление эффективного контроля за материально-технической частью, доходами и расходами лиц, обладающих полномочиями принимать решения;
• введение ограничений на трудоустройство в частном секторе для чиновников, уволившихся с государственной службы;
• предоставление младшему персоналу возможности подать жалобу на коррумпированное начальство;
• обеспечение свободы слова и предоставление средствам массовой информации реальных возможностей изобличать коррупцию;
• создание системы премий за добросовестную работу;
• создание механизмов постоянного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления со стороны гражданского общества;
• проведение периодических опросов общественного мнения о работе органов власти;
• организация открытой и гласной системы государственных (муниципальных) закупок, основанной на принципах реальной конкуренции;
• сравнение реальной практики с образцами «наилучшей практики» и с правилами, действующими в системах обладающих наибольшей прозрачностью;
• обеспечение свободы принятия решения независимо от ведомственных интересов и давления;
• привлечение «людей со стороны», т. е. независимых лиц, не являющихся частью системы;
• обеспечение оперативности принятия решений во избежание проволочек, способных спровоцировать проявления коррупции;
• поддержка решений профессиональных союзов, коллегий и ассоциаций (бухгалтерских, аудиторских, адвокатских) о том, что коррупция (в том числе отмывание денег) противоречит профессиональным нормам деятельности, а лица, виновные в этом, будут автоматически исключаться из соответствующих ассоциаций и лишаться права заниматься данным видом профессиональной деятельности;
• установление практики, когда все подарки и иные знаки внимания, оказанные правительственным чиновникам, а также спонсорские пожертвования на ведение политических кампаний обязательно декларируются и строго учитываются;
• введение и регулярное обновление правил урегулирования любых конфликтных ситуаций (в том числе разработка программ деловой этики и проведение групповых обсуждений этических дилемм реальной жизни на основе конкретного опыта);
• сотрудничество всех негосударственных структур и граждан, заинтересованных в предотвращении коррупции, с обязательным привлечением частного сектора.

Какие бы решения ни принимались, реформа программ и реформа процедур не могут осуществляться изолированно. Любые административные реформы должны осуществляться строго в рамках закона. Но во многих странах ни правоохранительные органы, ни суд не пользуются достаточным уважением, а законы слабы и неэффективны. Для усиления мер по борьбе с коррупцией необходимо разработать несколько типов реформ.

Работа независимых следователей, прокуроров и судей должна быть организована таким образом, чтобы они выполняли свои профессиональные обязанности в условиях гласности и подлинной независимости, обеспечивая обязательность наказания за правонарушения, в случаях когда это прямо предусмотрено законом. Необходимо также обеспечить должный уровень следствия (при соблюдении международных норм защиты прав человека), предоставить органам расследования доступ к правительственной документации и возможность получения международной правовой помощи, а также усовершенствовать уголовное и уголовно-процессуальное законодательство, приведя его в соответствие реалиям, в том числе современным международным стандартам, особенно в том, что касается коррупции.

Реформа правоохранительной системы, нацеленная на повышение уровня открытости, предполагает также снятие с чиновников неоправданных привилегий, которыми они пользуются в силу своего служебного положения. Другой важный аспект – разработка эффективной системы, позволяющей подавать жалобы как в рамках каждого отдельного учреждения, так в масштабах всего общества. Антикоррупционная реформа должна также учесть возможность наказания за действия, совершенные на территории государства, даже если лица, совершившие эти действия, не попадают под юрисдикцию данного государства. Гражданские иски, составление списка фирм, признанных в соответствии с решениями судов коррумпированными, соглашения об экстрадиции и иные правовые действия, способствующие изъятию и возвращению в доход государства прибыли, полученной незаконным путем как внутри страны, так и за ее пределами, являются действенными мерами по предотвращению коррупции.

Общим фактором успеха любых усилий в борьбе против коррупции – будь то реформа программ, реорганизация системы управления либо реформа системы правоохранительных органов – является необходимость поддержки со стороны всего общества.

Антикоррупционные меры не должны напоминать шумные кампании, к которым российское общество стало маловосприимчивым. Такие меры не увенчаются успехом, если не будут носить постоянного характера и пользоваться поддержкой всего общества. Если рядовые граждане и предприниматели привыкли, что при любом обращении к государственным структурам требуется «вознаграждение», то изменить отношение общества к коррупции будет чрезвычайно трудно. И все же, если наша цель заключается в том, чтобы коренным образом изменить ситуацию, то прежде всего необходимо добиться изменения общественного мнения. Люди должны осознать всю серьезность проблем, связанных с коррупцией, а также увидеть, что можно сделать для борьбы с ней. И здесь важную роль призвано сыграть гражданское общество в широком значении этого понятия: религиозные деятели, ассоциации предпринимателей, профессиональные союзы и иные общественные организации в сотрудничестве с правительством и частным сектором должны помочь обществу осознать, насколько велик вред, наносимый коррупцией.

Для этого можно предпринять целый комплекс мер. Прежде всего необходимо выяснить, как общество воспринимает и оценивает степень коррупционной пораженности и сами коррупционные проявления, а также определить основные источники ее возникновения, дабы найти ту точку отсчета, с которой в дальнейшем можно будет сверять успехи антикоррупционной реформы. Далее, должны быть законодательно декларированы и реально обеспечены условия для нормального функционирования свободной прессы. Свободе прессы будет способствовать целый ряд мер: принятие закона о свободе информации, открывающего гражданам, в том числе и журналистам, доступ к информации из властных структур; отмена или пересмотр законов, касающихся клеветы и оскорбления личности, дабы исключить возможности их использования в целях давления на прессу; ликвидация цензуры в средствах массовой информации; повышение профессионального уровня журналистики; ликвидация дискриминации отдельных средств массовой информации со стороны органов власти (например, ограничений на доступ к информации или на возможности размещения рекламы); обеспечение профессиональной независимости и ответственности журналистов, работающих в государственных средствах массовой информации.

Российское общество может и должно функционировать в условиях, в полной мере отвечающих принципам свободы и демократии. Процесс создания негосударственных организаций и других институтов гражданского общества должен быть простым, но при этом должны быть созданы эффективные препятствия к тому, чтобы статус некоммерческих организаций должен использоваться в мошеннических целях или для прикрытия деятельности преступных организаций.

Ведение эффективной борьбы с коррупцией, с нашей точки зрения, невозможно без того, чтобы парламентские комиссии по расследованию коррупции в высших органах государственной власти России, не были бы наделены полномочиями по отстранению коррумпированных чиновников от исполнения должностных обязанностей до момента вынесения судебного решения.

Еще один важный аспект антикоррупционной деятельности – усиление роли Счетной палаты (службы главного аудитора) и Уполномоченного по правам человека (службы омбудсмена). Назначение на эти посты должно осуществляться так, чтобы была обеспечена подлинная независимость и профессиональная компетентность этих служб, их отчеты должны широко освещаться в прессе, а органы власти обязаны претворять в жизнь их рекомендации. Создание Службы генерального подрядчика позволит обеспечить независимый надзор за размещением и исполнением госзаказов.

Для усовершенствования независимого и беспристрастного контроля за ходом выборов необходимо обеспечить доступ общественности к надзорным процедурам, используя с этой целью законодательные механизмы, например, приняв закон о специализированном федеральном органе общественного контроля.

Настоящую Книгу следует рассматривать лишь как отправную точку для повышения эффективности борьбы с коррупцией в России.

Глава 1

Понятие и истоки коррупции

Истоки современного понятия*.Первые законодательные оценки коррупции на Руси. Определение современного понятия коррупции. Феноменология коррупции: этические отклонения, пределы непреступных правонарушений, гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные проступки, коррупционные преступления. Коррупционная преступность**.Почему мы говорим о «системе» этики поведения?

Истоки современного понятия

Первое упоминание о коррупции в системе государственной службы, нашедшее отражение в древнейшем из известных человечеству памятнике государственности - архивах Древнего Вавилона, - относится ко второй половине XXIV в. до н. э. В эпоху шумеров и семитов Царь Лагаша (древнего города - государства в Шумере на территории современного Ирака) Урукагина (Уруинимгина) реформировал государственное управление с целью пресечения злоупотреблений своих чиновников и судей, а также уменьшения вымогательства незаконных вознаграждений у храмового персонала со стороны царской администрации, уменьшения и упорядочения платежей за обряды[1].

Античный мир воспринимал коррупцию весьма неоднозначно. Коррумпировать (от лат. «corrumpere») значило повреждать желудок плохой пищей, портить воду в закрытой таре, расстраивать дела, расточать состояние, приводить в упадок нравы, упускать возможности, истощать источник, истреблять насекомых, уничтожать имущество пожаром, губить свободу, обольщать женщин, развращать молодежь, искажать смысл, фальсифицировать результаты, позорить достоинство. Среди прочего, отнюдь не в своем первом значении «коррумпировать» означало подкупать кого-либо или всех - народ (не обязательно должностное лицо) деньгами, щедрыми раздачами.

Приставка «cor», видоизмененное от «com» - «с», «вместе», «наряду», «при посредстве», добавляясь к многозначному глаголу «rumpere» - рвать, ломать, разрушать, разрубать, пронзать, проламывать и среди множества подобных значений - нарушать мир, расторгать договор, преступать закон - расширяла круг его адресатов. Приставка «cor» как бы «приглашала» совместно нарушать закон, договор, с самого начала определив, что коррупция - явление имеющее, соучастников.

В римском праве «corrumpere» - разламывать, портить, повреждать, фальсифицировать показания, обесчестить девственницу, но в тоже время и подкупить судью (претора). Предусматривались в качестве отдельных важных исков actio de albo corruptio - против того, кто повредил или изменил выставленный текст преторского эдикта на белой доске (album) для публичных объявлений, писавшихся черными или красными буквами. Или например, actio de servo corrupto - иск, который подавался любому управомоченному по роду дела против того, кто нравственно развратил чужого раба (приговорил его совершить преступление)[2].

Термин «коррупция» использовался и как правовой принцип. Например, corruptio optimi est pessima - «извращение наилучшего есть самое худшее»: худший вид аргумента - это ошибочный вывод из здравых предпосылок. Гай нередко высказывался в том смысле, что сговор или бездействие одного не должны нарушать права другого (alteri jus corrumpi). Одна из максим Ульпиана - призыв вернуть что-либо испорченное (guad corruptumest) в прежнее состояние.

Существовали и другие сходные понятия. Например, repetunde, pecunia repetunde означало деньги, подлежащие обратному взысканию с административных лиц как полученные ими в виде взяток или путем вымогательства.

В течение следующих почти тысячи лет - в период средневековья, понятие «коррупция» приобретает исключительно церковное, каноническое значение - как обольщение, соблазн дьявола. Около 500 лет назад отцы инквизиции присущими ей методами способствовали быстрому завершению продолжавшейся более двух тысяч лет борьбе латинского языка с его греческими корнями, одним из следствий которого стала замена длительно использовавшегося термина «катализ» (от греч. katalysis - разрушение, разложение, уничтожение) на латинский «коррупция». Corruptibilitas - означало бренность человека, подверженность разрушению, но отнюдь не его способность брать и давать взятки. Коррупция в богословии католицизма стала проявлением греховности, ибо по Апостолу Иоанну «грех есть беззаконие». После первородного грехопадения коррумпированной, то есть растленной и греховной оказалась природа, в которой рождаются и живут люди. Наследственная греховная порча нередко рассматривалась как первопричина всех грехов (Блаженный Августин, Фома Аквинский).

Современное понятие коррупции начинает складываться на рубеже Нового времени с началом образования централизованных государств и ныне существующих правовых систем. Важный импульс к осмыслению коррупции в нынешнем понимании дают труды Никколо Макиавелли.

Коррупцию он сравнивал с болезнью, например, чахоткой. Вначале ее трудно распознать, но легче лечить. Если же она запущена, то ее легко распознать, но излечить трудно. Так же и коррупция в делах государства. Если своевременно обнаружить зарождающийся недуг, что дано лишь мудрым правителям, то избавиться от него нетрудно, если же он запущен так, что всякому виден, то никакое снадобье уже не поможет.

Получившему свободу, но развращенному народу, по Макиавелли, крайне трудно остаться свободным. Римские цари, писал он, дошли до такой степени развращенности (a guanta corruzione), что если бы за ними последовало еще два-три подобных им преемника, то падение Рима становилось бы уже необратимым. Для Рима было великим счастьем то, что его цари развратились (corroti) быстро и были изгнаны. Впоследствии многие римские императоры были убиты вследствие разложения армии [3].

Макиавелли полагал, что в монархиях, «правящих при помощи слуг», коррупция менее опасна, поскольку все «слуги» обязаны милостям царя и их труднее подкупить.

В последующем акцент в понимании коррупции был перенесен на ее криминологическую и уголовно-правовую стороны. Томас Гоббс спустя век напишет в «Левиафане»: «люди, кичащиеся своим богатством, смело совершают преступления в надежде, что им удастся избежать наказания путем коррумпирования государственной юстиции или получить прощение за деньги или другие формы вознаграждения»[4]. К ним же он относил «имеющих много могущественных родственников или популярных людей, завоевавших себе высокую репутацию», которые осмеливаются нарушать законы в надежде, что им удастся оказать давление на власть, исполняющую закон. Коррупция по Гоббсу «есть корень, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам»[5].

Вывод, сделанный в середине XVII века оказался актуален и в начале ХХI.

Первые законодательные оценки коррупции на Руси

Первое упоминание о посуле как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий в законодательстве Руси, по-видимому, связано с Двинской уставной грамотой 1397-1398 гг. (Уставная грамота Василия I, выданная боярам двинским, сотскому и всем черным людям Двинской земли), в статье 6 которой говорилось: «А самосуда четыре рубли; а самосуд, то: кто изымав татя с поличным, а посул собе возмет, а наместники доведаются по заповеди, ино то самосуд; а опрочь того самосуда нет»[6]. В статье идет речь о незаконном присвоении потерпевшим от кражи судебных полномочий (самосуде). При этом самосудом признается незаконное получение денежной компенсации, причитавшейся наместнику, на которого возлагались осуществление правосудия. Некоторые ученые полагают, что данная норма запрещала наместнику отпускать пойманного вора за взятку[7]. Тем не менее большая часть исследователей истории российского законодательства полагают, что понятие посула начинает употребляться в смысле взятки, начиная с Псковской Судной грамоты 1397 г., последняя переработка которой производилась между 1462 и 1471 гг. (период пяти соборов). Статья 4 Псковской Судной грамоты гласила: «А князь и посадник на вече суду не судять, судити им у князя на сенех, взирая в правду по крестному целованью. А не въсудят в правду, ино Бог буди им судиа на втором пришествии Христове. А тайных посулов не имати ни князю, ни посаднику»[8].

Определение современного понятия коррупции

Наиболее простое определение коррупции – подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще[9]. Однако существуют и другие определения этого понятия. Одно из последних нашло отражение в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Большинство европейских стран и, в том числе Россия, договорились о достаточно широком понимании коррупции, отчасти возвращающим современные государства вглубь веков, о которых мы уже вспоминали[10]. Однако было бы неверным считать, что коррупция везде и всегда проявляется одинаково, что одинаковы ее причины и последствия. Определяющее значение здесь имеют национальные менталитет, правовые, религиозные и этнические традиции, которые никогда не являются зеркальным отражением друг друга. И все же в своем понимании коррупции авторы российской редакции Книги исходят из приоритета нормативного определения этого феномена, поскольку не могут не осознавать, что помимо прочего коррупция это еще и стигма или ярлык, который прикрепляют к людям, а иногда и к целым народам.

В Книге «коррупция» определяется как использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (например, депутатами) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе, международных) своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) либо предоставление последним таких преимуществ. Хотя, конечно, мы не можем отрицать оспоримости предложенной дефиниции, поскольку Россия к моменту завершения этой работы все еще не ратифицировала упоминавшуюся Конвенцию Совета Европы.

Коррупция многообразна в своих проявлениях. Во всяком случае нельзя не обратить внимания на то, что национальное и международное право достаточно «равнодушно» взирают на многочисленные формы коррупционного поведения, тем не менее осуждаемые общественной моралью или религиями.

Коррупция первоначально «распадается» на две неравные части: собственно этические отклонения и правонарушения. Однако этим «дуализм» коррупции не исчерпывается. Нередко она выражается, с одной стороны, в использовании служащим своего статуса для получения незаконных преимуществ (продажность), а с другой - в предоставлении последнему таких преимуществ. Традиционно считается, что в противоречивом единстве этих сторон с точки зрения большей общественной опасности доминирует продажность. Достаточно часто коррупция представляет собой подобие односторонних сделок или хищения. Исторически различающимися в российском общественном мнении и праве формами коррупции были мздоимство - получение в нарушение установленного законом порядка лицом, состоявшим на государственной или общественной службе, каких-либо преимуществ за совершение законных действий (бездействия) по службе) и лихоимство - получение тем же лицом каких-либо преимуществ за совершение по службе незаконных действий (бездействия). Мздоимство и лихоимство могут проявляться на всех уровнях системы власти, при этом объемы сумм и масштабы вредного воздействия на общество могут бесконечно варьироваться.

Примером собственно этических нарушений может служить совершение государственным служащим действий, которые отрицательно влияют на состояние общественного мнения о состоянии законности на государственной службе, хотя прямо и не запрещены законом или иным нормативным актом (присутствие на банкетах, устраиваемых организациями, контроль за деятельностью которых входит в компетенцию данного лица; публичное неделовое общение с людьми, имеющими судимость за корыстные преступления; проживание в апартаментах или пользование автомобилем, стоимость которых несопоставима с размером жалования).

Среди коррупционных правонарушений обычно выделяются четыре вида: гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные проступки и преступления, хотя, разумеется, разделение собственно дисциплинарных (служебных) и административных проступков достаточно условное.

Феноменология коррупции

Этические отклонения. Достаточно традиционным заблуждением является абсолютизация аморальности коррупции. К сожалению, часть коррупционных проявлений не воспринимается национальным общественным сознанием как неэтичное поведение. Равно как многое из того, что подавляющая часть населения относит к коррупции не является правонарушениями. Обычно это называется собственно этическими нарушениями.

В реальной жизни представление о коррупции, сложившееся в общественном мнении, может расходиться с нормативным определением коррупции, при этом в глазах большинства людей общественное мнение может значить больше, чем закон. Если общественное мнение расходится с нормативным определением коррупции, то вероятнее всего, чиновники будут действовать в «согласии» с общественным мнением вопреки закону, если это конечно будет им выгодно.

Коррупционные этические отклонения «гнездятся» в мировоззрении служащих и обычно проявляются как нарушение принципа «вытянутой руки», заключающегося в том, что процесс принятия важных решений не должен зависеть от личных и семейных отношений тех кто находится на службе - государственной или негосударственной. Служащие должны точно знать круг своих обязанностей и быть нейтральными и беспристрастными в своей работе на благо общества [11].

Что же они на самом деле знают? Что именно они считают общественным благом, и что они сами считают «коррупцией»? Есть ли у них желание бороться с ней?

В 1994 году Независимой комиссией по борьбе с коррупцией штата Новый Южный Уэльс в Австралии было проведено большое исследование, цель которого заключалась в определении типов поведения, которые воспринимаются государственными служащими как попадающие под определение коррупции, а также факторов, мешающих чиновникам бороться с коррупцией. Были распространены вопросники с кратким описанием 12 ситуаций. Респондентам предложили оценить поведение участников ситуаций, наносимый вред, чем можно оправдать такое поведение, а также написать, как бы они сами поступили в подобных ситуациях. Дополнительно было предложено 12 оценочных утверждений, а респондентов попросили ответить, насколько они согласны с этими утверждениями [12].

Респонденты разошлись в том, что лично они считают коррупцией. Как отмечается в отчете, «всем, кто заинтересован в снижении уровня коррупции, важно понять, что действия, воспринимаемые одним чиновником как проявления коррупции, могут по-другому оцениваться его коллегами». Отсутствие общего понимания того, что такое коррупция, осложняет борьбу с ней.

Респонденты разошлись во мнении, что лично они считают коррупцией. Как отмечается в отчете, «всем, кто заинтересован в снижении уровня коррупции, важно понять, что действия, воспринимаемые одним чиновником как проявления коррупции, могут по-другому оцениваться его коллегами». Отсутствие общего понимания того, что такое коррупция, осложняет борьбу с ней.

В различных социальных сферах по разному определяется круг «этических сигналов» о коррупции. В странах с развитыми демократическими традициями стараются избегать того, что подобные «сигналы» приобретали статус коррупционных правонарушений из-за неизбежных ошибок при их восприятии

Этические сигналы о возможной коррумпированности сотрудника в негосударственном секторе:

• сотрудник отказывается от назначения на новую должность, даже с повышением, или отказывается уйти в отпуск;
• сотрудник постоянно допоздна задерживается на работе, особенно когда никого больше рядом нет;
• часто повторяются закупки материалов в малых количествах от одного и того же поставщика;
• оплата производится наличными деньгами, при этом либо слишком быстро, либо слишком медленно;
• часто поступают сообщения о потере или о списании товара, а также о списании безнадежных долгов;
• сотрудник слишком часто закупает товары по сниженным ценам или по ценам, установленным для работников компании;
• у сотрудника неожиданно появляются крупные денежные средства.

Для системы государственной и муниципальной службы это могут быть уже другие сигналы:

Этические сигналы о возможной коррумпированности сотрудника в системе государственной и муниципальной службы:

• систематический прием мелких подарков от просителей
• частные зарубежные командировки, прямо не связанные со служебной деятельностью
• систематические ходатайства о приеме на государственную или муниципальную службу других лиц
• частое приобретение предметов роскоши
• пользование очень дорогим автомобилем, стоимость которого несопоставима с обычными размерами доходов и имущества для определенной категории чиновника
• отдых на наиболее дорогих и престижных курортах
• проживание в отдельном доме или апартаментах , приобретенных за наличные деньги
• систематическое присутствие на банкетах или пользование не запрещенными законом услугами организаций и отдельных лиц, контроль за деятельностью которых входит в компетенцию данного лица
• опубликование книг, работа над которыми не является служебной обязанностью
• утаивание от коллег и общественности названных обстоятельств или введение в заблуждение относительно таких обстоятельств

Границы этического осуждения коррупции очень подвижны. Нравственные стандарты гражданского общества могут не совпадать с этикой государственной и негосударственной службы. Даже самые честные правительства и корпорации могут восприниматься общественным сознанием как коррумпированные. В этом проявляется одно из наиболее серьезных препятствий к созданию эффективных моделей противостояния коррупции.

Пределы непреступных правонарушений. В действительности очень тонкая грань отделяет непреступные коррупционный правонарушения от преступлений. Виной тому все та же неопределенность правовых норм, при конструировании которых ни одному законодателю в мире не удалось окончательно разрешить проблему неоднозначного толкования и соответственно предоставления лицу, применяющему правовую норму некоторой свободы в этом вопросе.

По этой же причине очень трудно с уверенностью определить степень либерализма антикоррупционного законодательства отдельно взятой страны.

В России к гражданско-правовым коррупционным деликтам относятся:

• принятие в дар работниками государственных и муниципальных учреждений, учреждений социальной защиты и иных подобных учреждений подарков (имущества или имущественных прав) от граждан, находящихся в них на лечении, содержании или воспитании супругами и родственниками этих граждан; а также дарение таким работникам подарков в связи с указанными обстоятельствами;
• принятие в дар и дарение подарков государственным служащим и служащим органов муниципальных образований в связи с их должностным положением или с исполнением последними служебных обязанностей, при условии, что стоимость любого подарка во всех случаях не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда (ст.575 Гражданского кодекса РФ).

В этих случаях речь, конечно, идет о принятии подарков лишь за законные действия. При этом конечно нельзя не обратить на внимание на то, что с точки зрения российского гражданского законодательства сходные по сути поступки служащих коммерческих, иных негосударственных или межгосударственных (международных) организаций не являются правонарушениями. Увы, но вполне объяснимое преклонение перед равноправием сторон, на котором основана цивилистика, помешало законодателю в этих внешне безобидных нормах увидеть ящик Пандоры. Проблема легализации «крупных» подарков достаточно легко может быть сведена к проблеме количества конвертов.

Дисциплинарные коррупционные проступки, обычно проявляющиеся в таком использовании служащим своего статуса для получения преимуществ, за которое предусмотрено дисциплинарное взыскание (например, осуществление сотрудником органа внутренних дел предпринимательской деятельности вопреки ч.2 ст.10 Положения о службе в органах внутренних дел[13]), с трудом поддаются систематизации, поскольку достаточно произвольно определяются решениями руководящими органами огромного числа государственных, муниципальных, коммерческих и иных организаций.

Грань между коррупционным дисциплинарным проступком и преступлением подчас оказывается настолько слабо различимой, что даже специалисты затрудняются однозначно ответить на вопрос: где оканчивается дисциплинарный проступок и начинается незаконное участие в предпринимательcкой деятельности или злоупотребление полномочиями. Наиболее актуальна эта проблема в сфере публичной службы. Возможно, это обстоятельство предопределило наше решение внимательно рассмотреть коррупционную активность тех, кто, обладая статусом государственного (или муниципального) служащего, имеет возможность контролировать осуществление различных видов экономической деятельности и влиять на принятие решений.

Административные коррупционные проступки. Действующий Кодекс РСФСР об административных правонарушениях позволяет отнести к числу административных коррупционных проступков мелкое (то есть на сумму не превышающую одного минимального размера оплаты труда в России) хищение чужого имущества, совершенное путем присвоения или растраты государственным, муниципальным, иным публичным служащим или служащим коммерческой или иной организации (ст.49). До 30 января 1999 г. российский законодатель фактически устанавливал административную ответственность за подобное правонарушение лишь для государственных, муниципальных служащих и служащих общественных организаций (более точно - за мелкое хищение государственного или общественного имущества). Сегодня она распространяется и на служащих коммерческих, а также международных организаций, что значительно (возможно помимо воли законодателя) приблизило Россию к европейским стандартам в понимании коррупции.

Коррупционные преступления. Обычно коррупционные преступления воспринимаются как наиболее опасные единичные проявления коррупции. До настоящего времени в России нет действующего нормативного акта, в котором прямо бы говорилось о том, какие именно преступления следует относить к коррупционных. Существует также весьма распространенное заблуждение (даже среди специалистов) относительно того, что эта проблема будет разрешена в случае принятия Федерального закона РФ о борьбе с коррупцией. В действительности же ни в одном из проектов данного закона (за исключением первого рабочего варианта 1992 г.) не предусматривался исчерпывающий перечень таких коррупционных преступлений (или иных правонарушений). По-видимому, предполагается, что это должен делать тот, кто будет применять закон (после прочтения соответствующего общего определения). Исчерпывающий перечень коррупционных преступлений это не только технологическая проблема (эффективный учет и контроль за распространенностью коррупционных проявлений), но и этическая. Любая неопределенность в решении этой проблемы открывает бесчисленные возможности для политических спекуляций. К сожалению, мы не в состоянии полностью преодолеть эту неопределенность и подменить своим мнением то, что может сделать только законодатель.

В настоящей Книге мы исходим из того, что коррупционное преступление - это предусмотренное в Уголовном кодексе Российской Федерации общественно опасное деяние, которое непосредственно посягает на авторитет и законные интересы службы и выражается в противоправном получении государственным, муниципальным или иным публичным служащим, либо служащим коммерческой или иной организации (в том числе, международной) каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот) либо в предоставлении последним таких преимуществ.

Из определения следует, что непременными признаками коррупционного преступления являются:

• непосредственное нанесение ущерба авторитету публичной службы (государственной службы, службы в органах местного самоуправления, непосредственному исполнению функций органов государственной власти), а также непубличной службы (службы в коммерческих и иных организациях). Опосредованно такой ущерб могут причинять любые преступления;
• незаконный (противоправный) характер получаемых государственным (муниципальным) служащим или иным публичным служащим, либо служащим коммерческой или иной организации преимуществ (имущества, услуг или льгот);
• использование виновным своего служебного положения вопреки интересам службы;
• наличие у совершившего коррупционное преступление, признаков лица, принадлежащего к одной из категорий, указанных в примечаниях к ст.285 и ст.201 УК РФ, за исключением: активного подкупа участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов и пассивного подкупа спортсменов (ст.184 УК РФ); дачи взятки должностному лицу (ст.291 УК РФ), активного коммерческого подкупа (ч.1 или 2 ст.204 УК РФ); провокации взятки или коммерческого подкупа с целью шантажа (ст.304); подкупа свидетелей, потерпевших, экспертов и переводчиков (ч.1 ст.309 УК), которые наказываются вне зависимости от наличия у виновного служебного статуса;
• наличие у виновного умысла на совершение действий (акта бездействия), объективно причиняющих ущерб интересам публичной или непубличной службы;
• наличие у виновного корыстной или иной личной заинтересованности (последняя может носить и неимущественный характер).

В новом Уголовном кодексе российский законодатель вполне очевидно разграничил публичные коррупционные преступления (преступления против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления - глава 30) и непубличные коррупционные преступления (преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях - глава 23), посчитав что последние скорее относятся к преступлениям в сфере экономики и при этом менее опасны (это очень легко обнаружить, если посмотреть на санкции сопоставимых норм).

Подкуп руководителей федеральных казенных предприятий, по долгам которых в соответствии с гражданским законодательством почти во всех случаях отвечает государство; злоупотребления частных нотариусов, на которых возложено исполнение публичных функции, - формально оказались за пределами поля защиты публичных интересов и иллюзорно воспринимаются как менее опасные.

Провокация взятки либо коммерческого подкупа (с целью шантажа), а также подкуп свидетелей, потерпевших, экспертов и переводчиков отнесены российским законодателем к числу преступлений против правосудия, но несомненно имеют коррупционную природу.

Асимметрию ответственности публичных и непубличных служащих не следует однозначно воспринимать как «коррупционную брешь». В российском уголовном законодательстве всегда было предостаточно общих норм, позволяющих привлекать к ответственности при отсутствии конкретных запретов (например, за самоуправство, причинение имущественного ущерба путем обмана, подделку документов).

К публичным коррупционным преступлениям во всех случаях могут быть отнесены: злоупотребление должностными полномочиями (ст.285 УК РФ); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст.289); получение взятки (ст.290); дача взятки (ст.291); служебный подлог (ст.292); провокация взятки с целью шантажа (ст.304); подкуп свидетеля, потерпевшего, эксперта или переводчика (ч.1 ст.309), а также воспрепятствование работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума, соединенное с подкупом (п.«а» ч.2 ст.141 УК РФ). В некоторых (когда это связано с присутствием корыстной или иной личной заинтересованности) - превышение должностных полномочий (ст.286); отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (ст.287); присвоение полномочий должностного лица (ст.288 УК РФ).

К непубличным - во всех случаях: подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов (ст.184 УК РФ); злоупотребление полномочиями (ст.201 УК РФ); злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами (ст.202); коммерческий подкуп (ст.204); провокация коммерческого подкупа с целью шантажа (ст.304 УК РФ). При наличии корыстной или иной личной заинтересованности - превышение полномочий служащими частных охранных или детективных служб (ст.203 УК РФ).

Если допустить, что российский законодатель достаточно точно «предугадал» коррупционную природу всех преступлений, совершение которых в принципе может быть связано с эксплуатацией служебного статуса в личных интересах, то число видов коррупционных преступлений (помимо названных основных) достигнет 30 (воспрепятствование законной предпринимательской деятельности; регистрация незаконных сделок с землей; контрабанда, совершенная должностным лицом с использованием своего служебного положения; организация преступного сообщества (преступной организации) для совершения любого из тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений и др.).

Миф о том, что в России нет или почти нет норм об ответственности за коррупционные преступления сильно преувеличен.

Коррупционная преступность. Коррупционная преступность не сводится к простой сумме совершенных коррупционных преступлений, охватывая также и самих коррупционеров.

Статистические оценки этого явления обычно настолько условны, что почти ничего не могут сказать (за исключением пожалуй экспертов) о действительном состоянии коррупции в стране. не специально весьма неполный или некорректный характер, что может быть отчасти компенсировано результатами научных исследований.

В 1997 г. в России было зарегистрировано немногим более 16000 коррупционных преступлений в государственной и негосударственной сферах [14], в том числе:

• злоупотребление должностными полномочиями - 2848
• получение взятки - 3559
• дача взятки - 2049
• служебный подлог - 5831
• провокация взятки или коммерческого подкупа -3
• воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий - 13 [15]
• злоупотребление полномочиями - 832
• злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами - 10
• коммерческий подкуп - 470

На каждые 100 тыс. человек населения России сегодня выявляется около десяти коррупционных преступлений, что, разумеется, говорит не столько о масштабах явления, сколько об эффективности правоохранительной системы и о степени расхождения в представлениях о коррупции законодателя, чиновничества и населения.

Незарегистрированная часть коррупционных преступлений по оценкам экспертов в конце 80-х гг. в среднем в десять раз была больше зарегистрированной[16]. Коэффициент латентности наиболее выявляемого вида коррупционных преступлений (взяточничества), по данным проведенного нами в 1992 г. опроса экспертов из числа сотрудников подразделений органов внутренних дел по экономическим преступлениям (126 чел.), составил 18. Однако уже в 1995 г. уровень латентности взяточничества оценивался аналогичной группой экспертов коэффициентом, превышающим 2000[17].

Как правило, не более 20% лиц, выявленных в связи с совершением взяточничества, реально осуждается к одной из мер уголовного наказания, в том числе к лишению свободы. Даже за получение взятки при отягчающих и особо отягчающих обстоятельства к наказанию в виде лишения свободы до недавнего времени осуждалось не более половины виновных[18]. Данному феномену трудно найти легальное оправдание, особенно если учесть, что единственным основным видом наказания за взяточничество было лишение свободы. Вместе с тем, нельзя не учитывать, что значительная часть обвинительных приговоров по делам о взяточничестве была связана с необходимостью назначения наказания за получение действительно мелких взяток, размер которых эквивалентен 2-5 долларам. Нередко именно это обстоятельство нередко побуждало судей в подобных ситуациях назначать наказания ниже того нижнего предела, который установлен законом за дачу или получение взятки или вообще применять к таким взяточникам более мягкие наказания по сравнению с установленными уголовным законом за эти преступления. Ведь тот же самый судья должен был назначать такое же наказания и за получение взятки Впрочем, для этого должны были быть установлены те веские основания, о которых говорилось в ст.43 УК РСФСР (ст. 64 УК РФ).

В 1995 г. национальными филиалами ТИ было проведено исследование, которое показало, что формы коррупции в системе государственной, муниципальной и негосударственной службы разных странах также чрезвычайно сходны:

• протекции друзьям, родственникам и знакомым;
• вливания в политические кампании и т. п.;
• взятки за получение выгодных контрактов («черные» комиссионные и оплата якобы консультативных услуг)[19];
• служебное мошенничество.
• «продажа» услуг, входящих в круг их служебных обязанностей[20];
• получение процентов за предоставление правительственных контрактов, причем деньги часто перечисляются на счета в иностранных банках[21];
• оказывание чиновникам чрезмерное «гостеприимство» и других подобных «знаков внимания» со стороны бизнесменов (например, стипендии детям для обучения в иностранных университетах);
• патронаж чиновников над определенными государственными контрактами, осуществляемый через подставные фирмы или так называемых «партнеров», либо непосредственно в форме «консультирования»;
• отправка себя в заграничные командировки с произвольно установленным размером суточных;
• использование политическими партиями своей власти (настоящей или будущей) для того, чтобы взимать поборы с представителей бизнеса, особенно иностранного, в обмен на предоставление государственных контрактов (это может быть облечено в форму «пожертвований» для «благотворительного фонда» или «больницы»)[22];
• вымогательство взяток служащими налоговых и таможенных органов с экспортеров или импортеров под угрозой повышения размера налога или пошлины;
• предоставление бизнесменами служащим налоговых и таможенных органов взяток в целях необоснованного занижения персональной или корпоративной налогооблагаемой базы, либо получения права на беспошлинный ввоз товара[23];
• вымогательство у водителей сотрудниками органов, обеспечивающих безопасность дорожного движения взяток под угрозой наложения штрафа за якобы или действительно имевшее место нарушение правил дорожного движения, (при этом размер взятки зачастую меньше суммы штрафа, установленной законом);
• вымогательство незаконных вознаграждений за ускоренные выдачу документов или принятие решения (например, выдачу водительских прав, паспорта, выделение торгового места на рынке)[24];
• получение начальниками «мзды» со своих подчиненных в виде еженедельных или ежемесячных подношений в установленных размерах для последующей передачи «наверх»[25].

Почему мы говорим о «системе» этики поведения?

Мировое сообщество длительное время уходило от обсуждения вопроса о коррупции, либо делая вид, что ее не существует, либо полагая, что это чья-то чужая проблема. Теперь тема открыта для обсуждения. Табу снято. Может быть навсегда. Особенно наглядно это проявилось во время общеамериканского саммита в декабре 1994 года. В Плане действий, утвержденном на этом форуме, правительства взяли на себя обязательства:

• содействовать открытому обсуждению наиболее серьезных проблем, стоящих перед правительствами, и установить приоритетные направления реформ, необходимых для обеспечения гласности и подотчетности в деятельности правительств;
• обеспечить надлежащий надзор за исполнением правительствами своих функций путем усиления внутренних механизмов контроля, в том числе за счет расширения полномочий следственных органов и оперативных служб, расследующих акты коррупции, а также путем обеспечения доступа общественности к информации, необходимой для контроля деятельности органов власти извне;
• установить стандарты поведения государственных служащих в ситуациях конфликта интересов, а также принять эффективные меры против незаконного обогащения, в том числе предусмотрев суровое наказание для тех, кто использует служебное положение в корыстных целях;
• призвать правительства всего мира принять и ужесточить меры против взяточничества при проведении финансовых и коммерческих операций со странами Западного полушарии;
• разработать механизм сотрудничества в правовой и банковской сфере для обеспечения принятия своевременных и эффективных мер, содействующих расследованию дел о коррупции;
• считать первоочередной задачей повышение роли государственного контроля, обеспечение сбора налогов, отправление правосудия, совершенствование законотворческого и избирательного процессов;
• выработать с учетом действующих международных договоров и национального законодательства единый подход к коррупции (как в государственном, так и в частном секторах), предполагающий экстрадицию обвиняемых и последующее предание их суду, и разработать новое соглашение либо обеспечить более эффективное исполнение уже существующих международных договоров в этой области[26].

Эти и им подобные меры не означают, что борьба против коррупции – это не конечная цель, а часть программы создания эффективной и честной системы управления во всех сферах социальной жизни. Активисты этой борьбы озабочены не столько наказанием коррупционеров, сколько устранением ее причин и последствий негативного воздействия на общество. Поэтому очень важно оценить, во что обходится коррупция, и понять, что полностью и сразу ее искоренить невозможно. Не только для современной России, но и для значительно более благополучных в экономическом отношении стран это непосильная задача.

Мы бы хотели начать с того, чтобы значительно повысить уровень этики всей системы управления. Необходимо получить четкий ответ на вопрос, где и почему процветает коррупция, и разработать надлежащую систему и процедуры для ее предотвращения и обуздания. Система этики поведения является одновременно и практическим средством уменьшения ущерба, наносимого коррупцией обществу, и средством создания условий, при которых достигается оптимальность решений, принимаемых на государственном уровне.

Глава 2

Где и почему процветает коррупция?

Никколо Макиавелли, Речи, III (29)

Что порождает коррупцию?* Экономика. Политика.(коррупция и переход к демократии). Право (экономическая роль правовых запретов на коррупцию). Мораль(типичные мотивы и ситуации для взяточничества). Миф о культуре. Издержки технологии борьбы. Сферы проявления коррупции: коррупция и рынок. Насколько вредна коррупция? Основные издержки коррупции.

Что порождает коррупцию?

Дошедшие до нас правовые памятники цивилизации позволяют заключить, что коррупция - ровесник человечества. Нетрудно заметить, что распространенность и общественная опасность этого явления скачкообразно возрастают в периоды крупных социальных потрясений, нередко сопровождающихся почти полным уничтожением законности и одновременным ростом зависимости населения от произвола чиновников. Современная Россия - не исключение. Важно видеть принципиальные различия между «первородной» причиной коррупции, которая возможно коренится в самой сущности общества, и причинами ее роста или напротив угасания.

Экономика

Широко распространено мнение, что корнем проблемы является бедность. Без бедности, мол, не было бы коррупции. Но даже, если бедность и является причиной, то отнюдь не единственной. Если бы бедность была единственной причиной коррупции, трудно было бы объяснить, почему благополучные страны постоянно сотрясают скандалы, а их действующие лица далеко не всегда могут быть отнесены к категории «бедных» или «нуждающихся». Если принять такую точку зрения, то пришлось бы поставить знак равенства между понятиями бедность и нечестность, а подобная концепция не выдерживает критики. Истоком коррупции в равной степени могут служить как богатство, так и нищета. Это значит, что ни бедность, ни нищета как крайнее ее выражение сами по себе не являются корнем коррупции.

Согласно оценкам Всемирного банка, суммы, переведенные коррумпированными лидерами африканских стран в европейские банки, составляют несколько миллиардов долларов США. Ни одного из этих лидеров не назовешь жертвой нищеты. Но путем ограбления своих собственных стран эти африканские лидеры, несомненно, усугубили бедность и нищету народа. Решения по расходованию государственных средств основываются на личной корысти, которой к тому же способствуют огромные взятки со стороны крупных компаний промышленно развитых стран, которых нисколько не заботит благо страны и ее народа. Все это неблагоприятно сказывается на ходе социально-экономического развития общества. Поэтому коррупцию можно скорее рассматривать как причину бедности, а не как ее следствие.

Лица, чья коррумпированность наносит наибольший вред государству, составляют сравнительно немногочисленную прослойку, и об их деятельности простые граждане знают далеко не всегда. Что же касается коррупции, с которой люди постоянно сталкиваются в повседневной жизни, то она, как правило, является в большей или меньшей степени следствием бедности и нищеты.

В беднейших странах – и особенно тех, где верхи коррумпированы, – правительство оказывается неспособным платить чиновникам зарплату, обеспечивающую нормальный уровень жизни. Иногда у государства просто нет для этого ни малейших возможностей. Недостаточный уровень оплаты труда государственных служащих является широко распространенным фактором, способствующим коррупции, если не во всей системе, то, по крайней мере, на низших уровнях.

Тем не менее, совершенно очевидно, что достигнуть полного соответствия между уровнем оплаты труда чиновников и экономическим эквивалентом цены их полномочий невозможно в принципе. Сколько же нужно платить тому, кто является распорядителем бюджета страны или наделен правом приговаривать преступников к пожизненному лишению свободы?

Среди других экономических стимулов коррупции особую роль играет нестабильность, проявляющаяся прежде всего в неконтролируемых инфляционных скачках, которые провоцируют чиновничество искать любые источники доходов. В результате последнего крупнейшего финансового кризиса в России (август 1998 г.) средний размер месячного денежного содержания сотрудников правоохранительных органов в течение двух месяцев уменьшился с суммы эквивалентной двумстам долларам США до пятидесяти.

Коррупция и рынок. Существует утверждение, что взяточничество есть лишь реализация рыночных принципов в деятельности государственных и муниципальных структур, и что к взяткам следует относиться терпимо, пока они не затрагивают эффективности рынка в целом. Подобные доводы могут иметь под собой некоторые основания, однако к ним следует относиться весьма скептически.

Смысл государственных программ извращается, когда чиновники предоставляют дефицитные товары и услуги покупателю, предложившему наивысшую цену. Например, муниципальное жилье предназначается для беднейших семей, а не для тех, кто способен платить больше. К тому же, возможности для получения вознаграждения за услуги могут сподвигнуть чиновников к созданию искусственного дефицита и бюрократических проволочек. Более того, там, где чиновники за взятки обеспечивают льготные условия существования одной фирмы в ущерб ее конкурентам, зачастую наивысшая цена предлагается отнюдь не фирмой, эффективнее других работающей на рынке, а, той, которая имеет возможность получить монопольную сверхприбыль за счет устранения конкурентов.

Политика

В истории человечества можно найти немало подтверждений тому, что между стремлением к власти и получением преимуществ от обладания ею существует объективная связь. Отсутствие какой бы то ни было личной заинтересованности у восходящего на Олимп представляется почти невероятным. А относительно скромно живущий правитель кажется богом. Универсальность этой формулы, к сожалению, распространяется и на диктатуры, и на демократии.

Любая форма управления делами государства не способна полностью обойтись без отчуждения большей или меньшей части населения от власти, в частности, от управления имуществом, правотворчества и применения законов. Это просто невозможно. Одна из наиболее привлекательных идей коммунизма (и анархизма) - каждый умеет непосредственно управлять государственными делами, т.е. без специально обученного аппарата, - в начале XXI века кажется еще более утопичной, чем казалась в начале XX. Сохраняющаяся необходимость такого отчуждения сама по себе будет воспроизводить основания зависимости гражданина от чиновника на протяжении всей обозримой перспективы. Наиболее перспективные модели решения этой проблемы при помощи современных информационных технологий пока еще не вполне определились. Очевидно лишь одно - число тех, кто решает чужие проблемы будет сокращаться.

Для современной России характерны:

• пока еще сохраняющаяся нестабильность политического устройства общества на всех уровнях, которая культивирует пренебрежительное отношение государственных и муниципальных служащих к своим обязанностям;
• отсутствие эффективного политического механизма, который бы делал невыгодным включение в избирательные списки государственных и муниципальных служащих, скомпрометировавших себя в глазах населения действиями, которые традиционно воспринимаются как коррупция;
• «несбывшиеся мечты» органов законодательной власти получить право непосредственного отстранения от должности утверждаемых ими функционеров исполнительной власти, совершивших коррупционные этические нарушения и правонарушения;
• подмена политической воли политическими лозунгами борьбы с коррупцией;
• периодическое проникновение в органы власти представителей преступных сообществ;
• все еще слабые ростки возрождающегося негосударственного контроля за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Коррупция и переход к демократии. Коррупция процветает в таких системах, где жесткость сочетается с множеством «узких» мест и источников монопольной власти внутри системы управления. Плановая экономика, поддерживающая цены на уровне ниже рыночных, порождает стимулы для взяточничества как средства получения дефицитных товаров и услуг. Корень проблемы заключается не просто в том, что при наличии контроля за ценами их уровень оказывается ниже рыночного, но, прежде всего, в монопольной власти чиновников, которые не опасаются, что на рынке появятся конкуренты, работающие более эффективно или предлагающие более низкие цены за свои услуги[27].

В республиках бывшего СССР и других странах социалистического лагеря сам характер экономики создавал предпосылки для того, чтобы чиновники использовали свое положение в целях извлечения личной выгоды, а те, кто был вынужден пользоваться их услугами, платили бы взятки. При всей формальной жесткости системы отсутствовала правовая база, которая могла бы обеспечить исполнение законов. Наоборот, вся полнота власти принадлежала руководителям высшего звена, у которых были реальные возможности по-своему трактовать законы или даже произвольно изменять их в угоду своим личным интересам. Подчиненные не могли противиться требованиям начальства путем апелляции к «закону». Иррациональность правил такой системы делала почти всех нарушителями закона. Коррупция уже могла использоваться как средство управления обществом, в частности для подавления инакомыслия в коррумпированном государственном аппарате[28], хотя обычно это достигалось гораздо более простыми путями.

Однако падение авторитарных режимов и полный либо частичный отказ от административных методов управления экономикой (как это достаточно хорошо видно на примере России и других бывших социалистических стран), как оказалось, не способны автоматически снизить уровень коррупции.

Истории о королях гангстеров в Америке 20-х годов приводятся в качестве аргумента в пользу того, что «ковбойский капитализм» – это просто переходный этап, который нужно пережить на пути к более стабильной фазе капитализма. Однако опасность заключается в том, что коррупция может получить столь широкое распространение, что подорвет и уничтожит саму идею переходного периода. Даже если при определенных обстоятельствах коррупция не вступает в противоречие с принципами экономического подъема, это не означает, что она способствует этому подъему или что она не вызывает отрицательных политических и социальных последствий.

Во время переходного периода, если позволить ценам вырасти до рыночного уровня, исчезнет необходимость платить взятки за приобретение товаров и услуг. Однако если элементы государственного регулирования сохраняются, они могут превратиться в своеобразные центры притяжения для взяток и иного рода незаконных вознаграждений. Таким образом, хотя процесс приватизации как таковой в конечном итоге значительно снижает уровень коррупции, сокращая вмешательство государства в экономику, поначалу он сам может стать источником коррупции, поскольку инвесторы будут всеми средствами добиваться выгод для себя[29].

Таким образом, основным источником коррупции становится не жесткость системы, а ее неопределенность. На переходном этапе общество характеризуется слабостью как правовой базы, так и институтов государства, что проистекает от слабости и неразвитости всей административной и политической системы.

Люди, работающие в условиях переходного периода, стремятся к определенности, и одним из средств ее достижения может стать выплата вознаграждений чиновникам[30]. В худшем случае, рядовые граждане и бизнесмены просто отворачиваются от легальной экономики и прибегают к услугам организованных преступных группировок, чтобы обезопасить себя как от государства, так и от конкурентов[31]. Государство становится не просто слабым, но и абсолютно бесполезным. Конечным итогом порочного круга может стать изменение общественного мнения и политическое давление, имеющее целью ограничение роли рынка и возврат к плановой экономике[32].

Право.

Если бы можно было заменить общие для всех правила поведения индивидуальными, проблема коррупции исчезла бы вместе с правовыми нормами, поскольку отпала бы необходимость их выбора, толкования и применения. Увы, но современное право, которое, в сущности, мало изменилось с того времени, когда был воздвигнут столп Хаммурапи, не может существовать без правоприменителя. Право энтропично (неопределенно) по своей сути. Оно нуждается в толкователе и применителе. От мудрости законодателя в значительной степени зависит поддержание оптимального уровня неопределенности правовых установлений, когда действия правоприменителя легко контролировать, а правовые нормы больше походят на рельсы, чем на бескрайнее поле.

Современное состояние и темпы развития российской правовой системы таковы, что пик ее неопределенности, по-видимому, еще не пройден. Правоприменитель всевластен везде, где у него есть выбор меры применимости нормы. Сегодня российский суд без каких-либо однозначно причин может назначить за получение взятки в крупном размере наказание в виде лишения свободы и на семь, и на двенадцать лет. Даже меры борьбы с коррупцией могут быть коррупциогенны.

Неопределенность преобладающей части правовой системы усугубляется тем, что российский законодатель обычно уклоняется от аутентического толкования им же принятых законов, нередко ссылаясь на беспрецедентность такого толкования в нашей стране. Разумеется, это не соответствует действительности. Например, большая часть норм Артикула воинского 1716 г. была истолкована самим законодателем. В недалеком прошлом аутентическое толкование своим указам, содержавшим законодательные новеллы в области уголовного права, давал Президиум Верховного Совета СССР. При этом Верховный суд СССР был наделен правом издавать руководящие разъяснения по вопросам применения законодательства, которые были обязательными для исполнения всеми, кто применял соответствующий закон. Это право не «унаследовал» Верховный Суд РФ, поскольку обязательность его разъяснений по применению закона основана только на авторитете высшей судебной инстанции и ее кассационных и надзорных функциях.

Традиционно считается, что отсутствие нормативных определений понятий коррупции, коррупционного преступления и иных коррупционных правонарушений является одним из основных препятствий к созданию эффективного механизма борьбы с коррупцией. Эта аксиома тем не менее нуждается в уточнении.

Законодательное определение коррупционных проявлений это лишь предпосылка к тому, чтобы «враг» был наиболее точно идентифицирован и за ним мог бы быть установлен эффективный контроль. Как мы подчеркивали в предыдущей главе Книги не всякое определение коррупции может выполнить эту роль, а лишь такое, которое исключает неоднозначность и для применения которого не нужно содержать армию толкователей.

Также вполне очевидно, что современная система правовых мер борьбы с коррупций неадекватна самому явлению с той точки зрения пропорциональности. Если из каждых ста совершенных коррупционных правонарушений преступлениями будут лишь два, то из каждого десятка правовых запретов половина окажется уголовно-правовыми, т.е. обладающими наивысшей репрессивностью. В 1993 г. предложение одного из руководителей группы по разработке проекта Федерального закона о борьбе с коррупцией установить административную ответственность за получение мелкой взятки (величина которой не превышала бы одного минимального размера оплаты труда) и тем самым создать критерий для отграничения преступлений и административных правонарушений вызвала гневное неодобрение многих парламентариев и руководителей правоохранительных органов. В этот период последние нередко отчитывались о борьбе с коррупцией привлечением к уголовной ответственности за получение в качестве взятки бутылки коньяка или водки.

Экономическая роль правовых запретов на коррупцию

Установление правовых запретов в отношении коррупции снижает ее эффективность, поскольку принуждает коррупционеров к экономически необоснованным издержкам. Поскольку взяткополучатели и взяткодатели стремятся держать свои сделки в тайне, информация о ценах, необходимая для нормального функционирования рынка, является труднодоступной. Таким образом, противоправность ведет к экономически не обусловленным колебаниям цен. Если существует какая-то сложившаяся незаконная такса (например, 10% от суммы контракта или 100 долларов за получение водительских прав) и она известна заинтересованным лицам, то эта цена может оставаться неизменной в течение более или менее длительного времени, даже при изменении рыночных условий. Обычаи и традиции могут оказывать большее влияние на рынок коррупционных услуг, чем на обычный легальный рынок. Для изменения сумм, идущих на взятки, могут понадобиться крупные потрясения, например, падение коррумпированного правительства.

Во-вторых, одним из способов уменьшения риска разоблачения является ограничение круга общения людьми, которым можно доверять – родственниками, близкими друзьями, земляками, соплеменниками. Это ограничивает доступ и взяткодателей, и взяткополучателей на рынок коррупционных услуг. В-третьих, если кто-либо отказался участвовать в преступлении, это ограничивает круг лиц, получающих доходы от коррупции. Честные чиновники могут просто отказаться стать участниками рынка коррупционных услуг. В-четвертых, поскольку взяточничество противозаконно, сделки между бизнесменами и государственными (муниципальными) служащими не обеспечены правовой поддержкой. Таким образом, риск невыполнения обязательств той или иной стороной сокращает количество и виды сделок и повышает вероятность того, что подобные сделки будут осуществляться только между людьми хорошо знакомыми.

Следовательно, утверждение о том, что коррупция способствует эффективному распределению ресурсов, как правило, оказывается неверным.

Мораль.

Очень трудно бороться с коррупцией в обществе, где законодатель почти всегда вынужден быть праведнее избирателя, объявляя преступлениями то, что стало социальной нормой. За завышенными карательными притязаниями значительной части населения (главным образом наиболее обездоленного), относящимися к коррупции, нередко скрывается нежелание увидеть коррупцию в самом себе. Традиционными коррупционными предрассудками являются оправдание взятки, данной за:

• освобождение от службы в армии,
• получение лучшего ухода и большего внимания по отношению к себе или своему близкому в медицинском учреждении,
• получение права на вождение автомобиля без сдачи экзамена или неудовлетворительных навыках вождения,
• выставление положительных аттестационных оценок при отсутствии или недостатке профессиональных знаний и умений,
• более внимательное и снисходительное отношение учителя к ребенку,
• поступление в престижный государственный вуз,
• освобождение от наказания за преступление или его смягчение,
• освобождение от ответственности за любое правонарушение,
• получение вне очереди любых благ «причитающихся по закону»,
• попустительство по работе со стороны руководителя.

Этот список, к сожалению может быть продолжен. В атмосфере постоянной готовности к подкупу правовые запреты мертвы. Заговор подкупающего и подкупаемого предопределяет высокий уровень неуязвимости коррупции.

Чрезвычайно негативную роль в культивировании коррупции играет психологическое явление информкоррупции. Как часто вы лично давали взятки или у вас их вымогали? А как часто вам показывали (или рассказывали) о том, как другие дают взятки или вымогают их? Различия в ответах на эти вопросы достаточно хорошо иллюстрируют разницу между объективной реальностью и ее информационным фантомом.

Сегодня большинство из нас является пассивными или активными участниками психологического эксперимента по гиперболизации в общественном сознании тотальной коррумпированности государственного аппарата и внушению бессмысленности индивидуального противодействия коррупции. Наивно видеть в этом эксперименте злой умысел СМИ (скорее речь должна идти о необходимом побочном результате, а не цели). Еще более наивно верить в то, что средства массовой информации, лишь отражают реальность. Фабрика по производству коррупционных стереотипов не останавливается ни на минуту.

Одним из важных психологических стимулов коррупции в негосударственном секторе является «комплекс государственного паразитизма». Значительное число родившихся в ходе приватизации коммерческих организаций, среди которых оказалось немало крупных банков, инвестиционных фондов, внешнеторговых фирм, вовсе не спешат «перерезать родительскую пуповину», связующую их с бюджетными ресурсами, поскольку в противном случае подобные псевдопредприятия будут вынуждены существовать лишь на свой экономический риск. Экономически необоснованные привилегии становятся своеобразным наркотиком, без которого они уже не могут нормально функционировать. А получить такие привилегии можно лишь за взятку.

Типичные мотивы и ситуации для взяточничества

Для того, чтобы эффективно бороться со взяточничеством как одним из наиболее опасных видов коррупции, необходимо начинать с ее корней. Необходимо понять мотивы, которые побуждают людей давать взятки и какие последствия коррупция влечет для других людей. Можно выделить четыре основных типа ситуаций:

Категория 1:

Взятки даются для того, чтобы (а) получить доступ к дефицитным благам или привилегиям или (б) сократить собственные затраты.

Категория 2:

Взятки даются для того, чтобы получить блага и привилегии, которые не являются дефицитными, но находятся в ведении отдельных государственных чиновников, распоряжающихся ими (то же относится к ситуациям, когда снижение затрат также зависит от воли чиновника).

Категория 3:

Взятки даются не собственно за предоставление той или иной конкретной привилегии, а за дополнительные услуги, связанные с ее получением (или со снижением затрат): например, за срочность или за конфиденциальную информацию.

Категория 4:

Взятки даются для того, чтобы (а) другие не могли получить ту или иную льготу или привилегию либо (б) чтобы затраты конкурентов на ее получение возросли.

К категории 1 относятся ситуации, в которых взяткодатель в силу чиновничьего решения оказывается в более выгодном положении перед конкурентами. К таким ситуациям относятся: получение лицензий на осуществление экспортно-импортных операций; операции с иностранной валютой; предоставление государственных контрактов или разного рода льгот; концессии на разработку месторождений нефти и других полезных ископаемых; распределение государственных земель; покупка приватизируемых фирм; доступ к дефицитным фондам, находящимся в руках государства; получение лицензий на предпринимательскую деятельность в условиях, когда число лицензий ограничено; доступ к общественным благам, например, жилью, субсидиям, усиленной охране предприятия силами полиции. Во всех этих случаях может иметь место конкуренция между взяткодателями, часто провоцируемая или даже специально создаваемая чиновниками и политиками. Если разработка государственных программ находится в ведении чиновников, они могут либо искусственно создавать дефицит ради личной выгоды, либо закладывать в программу перерасход государственных средств (феномен, известный как «растягивание ресурсов»)[33].

Примерами категории 2 являются: сокращение налогооблагаемой базы или извлечение более высокой прибыли, когда отсутствует четко определенная ставка налога; возможность обойти таможенные правила и не платить пошлину; возможность избежать контроля за ценами; предоставление лицензий на занятие тем или иным видом деятельности только тем, кто заведомо соответствует «квалификации»; обеспечение доступа к общедоступным видам услуг (равно как и права на исполнение таких услуг); получение должностей на государственной или муниципальной службе; уклонение от уголовной и административной ответственности (особенно за должностные преступления и преступления, не причинившие вреда физическим лицам); получение разрешения местных властей на осуществление строительных проектов; снижение требований к соблюдению правил безопасности и мерам по охране окружающей среды. Произвол чиновников часто ведет к взиманию взяток. Полиция может платить бандитам за запугивание предпринимателей и одновременно брать взятки от тех же бизнесменов за их защиту[34]. Аналогичным образом политики могут заявить, что поддержат законы, увеличивающие затрат предпринимателей, или наоборот, обещать предоставление особых привилегий, разумеется, небескорыстно.

Категория 3 связана с первыми двумя и суть ее заключается, скорее, не в получении тех или иных льгот и привилегий, а некоторых дополнительных услуг: например, конфиденциальной информации о конкретных деталях контрактов; ускоренного обслуживания; сокращения бумажной волокиты; заблаговременного уведомления о полицейских акциях; снижения неопределенности[35] или получения благоприятного аудиторского заключения, позволяющего снизить налоги. Часто чиновники-бюрократы сами создают условия, порождающие такого рода взяточничество. Например, чиновники могут затягивать рассмотрение дел или устанавливать слишком жесткие формальные требования к заявкам на осуществление того или иного проекта.

Категория 4, как и 1, также предполагает, что если кто-то выиграл, то другой проиграл. В качестве примеров можно привести случаи, когда владелец нелегального предприятия платит правоохранительным органам за то, чтобы они «наехали» на его конкурентов. Владельцы легального бизнеса могут через взятки чиновникам добиться, чтобы конкурентам были созданы проблемы или даже чтобы у них были отозваны лицензии.

Категории 1 и 4, предполагающие наличие реально пострадавших, диктуют необходимость создания организации потенциальных взяткодателей для установления приоритетов и масштабов коррупции. Если число потенциальных выгодополучателей невелико, взяткодатели могут просто поделить рынок и создать объединенный фронт монополистов против государственных чиновников и таким образом избежать необходимости прибегать к взятке как способу решения проблем. Такие случаи объясняют, почему ликвидация коррупции не является конечной целью. Политика поощрения создания монополий в той или иной сфере деятельности может снизить уровень коррупции, но общество при этом выиграет очень мало. Вместо того чтобы перекачиваться в карманы государственных служащих, доходы потекут в карманы фирм-монополистов. А если, к тому же, это иностранные компании или международные преступные концерны, то прибыли большей частью утекут за пределы страны. Подобные примеры показывают, что проблема заключается не в коррупции как таковой, а в монополизме, порождающем извлечение доходов, не оправданное общественными потребностями.

Миф о культуре. Одним из аргументов в пользу оправдания естественного происхождения коррупции является так называемый «культурно-релятивистский» подход. В развитых странах распространена точка зрения о том, что коррупция является частью «культуры» многих развивающихся стран. Тот факт, что жители той или иной страны терпимо относятся к взиманию небольших сумм за оказание услуг официальными лицами (например, за выдачу разрешений, лицензий и т. д.), отнюдь не означает, что они безусловно одобряют такую практику. Может быть, общество просто «воспринимает это как наиболее реальный способ достижения желаемого результата,.. и такой подход можно постепенно искоренить, повышая цены,.. или положить ему конец раз и навсегда – нужно только, чтобы потребители поняли, что дефицит создается искусственно и что существуют иные, более приемлемые пути достижения желаемого результата»[36].

Можно задать вопрос, является ли «частью культуры» коррупция в тех странах – развитых и развивающихся – где действуют законы о борьбе с этим явлением?

В некоторых странах коррупция является следствием обычаев, навязанных иностранной державой.

Например, для колониализма принцип подотчетности был нехарактерен: местные власти отчитывались только перед метрополией – Лондоном, Парижем, Лиссабоном. Но открытости в действиях местной администрации не было. Существовали суды, но не для утверждения справедливости и норм права, а для поддержания колониального господства. Судьи были просто государственными чиновниками в париках. Стиль деятельности органов власти характеризовал такую форму правления, которая навязывается народу, а не осуществляется с согласия народа. Весь репрессивный инструментарий был впоследствии передан в неизмененном виде правительствам, пришедшим на смену колониальной администрации. На таком фоне позитивные достижения некоторых африканских стран не могут не поражать[37].

Иногда внедрение коррупционных стереотипов приписывается развитым в экономическом отношении державам, как это было не раз в случае с Россией. Большинство европейцев с негодованием отвергнет любое предположение о том, что коррупция является «частью европейской культуры». Однако существует множество свидетельств в пользу такого утверждения. И речь идет не только о политических скандалах с участием «большого бизнеса» и коррумпированных политиков, потрясших Италию и Испанию, а недавно докатившихся и до Франции. Махинации с бюджетом Европейского Союза стали серьезной проблемой, и все чаще достоянием гласности становятся взятки, взимаемые государственными чиновниками во многих европейских странах. Иногда внедрение коррупционных стереотипов приписывается развитым в экономическом отношении державам, как это было не раз в случае с Россией[38].

В разных культурных традициях, разумеется, могут существенно различаться и принципиальные подходы к внешне сходным явлениям. Обычно «взаимная вежливость» и «благодарность» недвусмысленно отличаются от «благодарности - взятки»[39].

Генерал Обасанджо, бывший глава правительства Нигерии подверг резкой критике тех, кто пытается объяснить и оправдать практику щедрого одаривания чиновников за предоставляемые услуги национальными и культурными традициями: «Я содрогаюсь при мысли о том, что традиционный аспект нашей культуры может быть использован для объяснения и оправдания преступных и заслуживающих осуждения поступков. Согласно африканским традициям, подарок, вручаемый в знак благодарности или гостеприимства, обычно носит чисто символический характер. Требовать подарки не принято. А ценность подарка обычно измеряется духовными, а не материальными параметрами. Подарки, как правило, преподносятся открыто, а не тайно. Если подарок слишком дорогой, чтобы служить просто знаком традиционного гостеприимства, то это создает неловкую ситуацию, и подарок возвращается. Как бы там ни было, коррупция извратила и разрушила эту часть нашей традиционной культуры» [40].

Издержки технологий борьбы.

Одним из наиболее сложных вопросов организации борьбы с коррупцией является вопрос о том, в каком соотношении должны находиться между собой профилактические и карательные меры. Необходимость обеспечения приоритета предупреждения коррупции перед наказанием за нее смело можно отнести к числу окостеневших аксиом. В действительности же большинство современных государств тратит на преследование за коррупционные правонарушения гораздо больше средств, чем на их предупреждение. Мысль о том, что легче предупредить коррупцию, чем быть вынужденным наказывать за нее верна лишь для случая, когда вы располагаете неограниченными ресурсами. Легче не означает дешевле. Профилактика коррупции, в основе которой лежит устранение или ослабление ее криминогенных факторов, стоит гораздо дороже обычных мер уголовной репрессии. Сегодня Россия тратит на борьбу с преступностью целом около 9% своего годового бюджета. Практически это средства, которые затрачиваются на раскрытие и расследование примерно 2,5 млн. преступлений в год и содержание 1 млн. преступников в условиях изоляции от общества. Сколько же необходимо потратить для того, чтобы предупредить 22 000 не выявленных фактов взяточничества на один выявленный[41] с учетом того, что в течение года в России выявляется немногим более пяти тысяч преступлений этого вида? Однако самая большая трудность при решении этой дилеммы - большие сомнения в правильности оценки эффективности предупредительных мер.

Распространенность коррупционных (равно как и других преступлений) в значительной степени зависит от их раскрываемости, точнее от неотвратимости ответственности за их совершение. Первое и второе не одно и то же. По статистике практически все выявленные факты взяточничества раскрываются (в данном случае о практически совпадающих с юридической точки зрения актах фиксации события). Наказание назначается лишь в каждом четвертом-пятом случаях[42]. Если сопоставить эти данные с предыдущими, то получается, что наказание назначается примерно в одном из 100 тысяч случаев дачи и получения взяток. Эффект воронки применительно к иным коррупционным правонарушениям скорее всего выглядит еще более впечатляющим. Вряд ли среднестатистический коррупционер в состоянии воспринять подобную угрозу возмездия как серьезное препятствие к совершению коррупционных действий. Неотвратимость ответственности за коррупцию как результат - абсолютная утопия и с теоретической и с практической точки. Более того само законодательство предусматривает ряд оснований для неприменения наказания, даже в случаях вынесения обвинительного приговора. Обеспечение неотвратимости ответственности за коррупцию (хотя правильно говорить об интенсивности ответственности, поскольку неотвратимость не имеет переменной величины - она или существует или нет) требует поддержания некоего критического уровня наказуемости. Возможно, что и здесь применимо социологическое правило трети[43].

Сферы проявления коррупции.

Исследование которое мы уже упоминали в первой главе Книги, проведенное национальными филиалами ТИ в 1995 году, показало, что коррупция в системе государственной и муниципальной службы как в развитых, так и развивающихся странах принимает примерно одинаковые формы и охватывает одни и те же сферы деятельности. Областями деятельности, наиболее подверженными коррупции, являются:

• государственные закупки;
• операции с земельными участками;
• сбор налогов;
• назначение на ответственные посты в органах государственной власти;
• местное самоуправление.

Данные сферы проявления коррупции не являются специфичными для отдельно взятой страны. Коррупция в Китае, где многие чиновники «коммерциализировали свои административные полномочия»[44], по сути, не отличается от коррупции в Европе, где политические партии получают огромные барыши в виде комиссионных за предоставление государственных контрактов (в Италии затраты на строительство дорог снизились более чем на 20% после проведения кампании «Чистые руки», направленной против коррупции), хотя несомненно может отличаться по формам, обусловленным культурным наследием и особенностями законодательства. В швейцарских банках были организованы фонды для подкупа должностных лиц и для незаконного финансирования политических партий. Есть подозрения, что эти средства «уплыли» в карманы частных лиц. Распространена практика дачи взяток политическим партиям за предоставление оборонных заказов, а фирмы «кормят, поят и развлекают» чиновников (особенно когда речь идет о деятельности на территории чужого государства), чтобы незаконным или нечистоплотным путем получить те или иные контракты, что часто имеет катастрофические последствия для государства.

В Великобритании в скандалы, связанные со злоупотреблением служебным положением, были замешаны депутаты парламента, в результате чего общественное доверие к представителям власти резко упало: число опрошенных, «в общем, верящих тому, что министры и депутаты говорят правду» снизилось до 11% (в то время как рейтинг доверия к врачам и учителям составлял 84%, а к телеведущим – 72%). Реакция прессы свидетельствует, что одним из последствий этого был возросший цинизм британского общества[45].

Британские политики утратили доверие общественности скорее из-за своих неверных решений, чем из-за того, что они на самом деле совершали преступления. Однако в других странах Европы – в Бельгии, Италии, Австрии, Франции, Испании – большое число политиков находится под следствием за преступления, совершенные ими при исполнении своих должностных обязанностей. А в Соединенных Штатах в каждый данный момент времени всегда найдется несколько политиков, также находящихся под следствием. В Австралии случалось, что министров приговаривали к тюремному заключению (один из таких министров за деньги предоставлял возможность досрочного освобождения осужденным наркодельцам), а в свое время в Новой Зеландии главный аудитор подозревался в присвоении государственных средств[46].

К сферам деятельности, (помимо ранее перечисленных) которые в наибольшей степени подвержены коррупции в России, относятся:

• лицензирование и регистрация предпринимательской ( в том числе, банковской) деятельности;
• выдача разрешений на размещение и проведение банковских операций с бюджетными средствами федерального, регионального или местного уровней;
• получение кредитов в негосударственных банках и государственных целевых кредитов;
• таможенное оформление импортируемых товаров;
• получение экспортных квот;
• строительство и ремонт за счет бюджетных средств;

«Любой следующий президент, разумеется, захочет ознакомиться с тем, какие сумму были затрачены на реставрацию Кремля и Дома правительства в 1994 г. Уже сейчас судить об этом можно на таких примерах. По признанию специалистов, некоторые двери обошлись казне в 10 тыс. долл. - дороже цен на аналогичные изделия в Швейцарии в 10 раз!.

О завышении цен при ремонте «Белого дома» вспомнил и бывший вице-премьер Б.Немцов. Сотрудники управления делами «Белого дома» шокировали его при вселении в служебный кабинет, сказав, что его ремонт обошелся в 1 млн. долларов, т.е. по 10 тыс. долл. за 1 кв.метр![47]

• нотариальное удостоверение сделок
• возбуждение и прекращение уголовных дел, а также направление их на дополнительное расследование;
• контроль за безопасностью дорожного движения;
• контроль за соблюдением условий лицензирования;
• надзор за соблюдением правил охоты и рыболовства;
• прием экзаменов на получение права вождения автомобиля и выдача водительских удостоверений.
• поступление в государственные высшие учебные заведения (в основном юридической и экономической специализаций);
• государственная регистрация, аттестация и аккредитация негосударственных высших учебных заведений;
• поступление в специализированные муниципальные общеобразовательные школы;
• прием в специализированные муниципальные дошкольные воспитательные учреждения;
• прием на службу (работу) на высокооплачиваемые либо позволяющие иметь значительный незаконный доход должности в государственных и муниципальных учреждениях ( учреждения Центрального банка РФ, таможенные органы, органы налоговой инспекции и налоговой полиции, государственной инспекции по обеспечению безопасности дорожного движения);
• формирование партийных избирательных списков;

Один вывод очевиден: немного найдется стран, которые имели бы моральное право критиковать других за коррупцию. Даже в Сингапуре, в одной из стран, где правительство считается (впрочем, небесспорно) наименее коррумпированным, коррупция имеет место, хотя и в очень малых масштабах.

Насколько вредна коррупция?

Основные последствия коррупции:

• коррупция не позволяет государству добиться осуществления стоящих перед ним задач (например, назначение на должность за взятку ведет к снижению эффективности работы и приносит убытки);

Дитер Фриш, бывший генеральный директор программы по развитию Европейской комиссии, заметил, что коррупция повышает стоимость товаров и услуг; она увеличивает государственный долг (и переносит текущие расходы по обслуживанию долга на будущее); приводит к снижению стандартов за счет поставок второсортных товаров и использования некачественных или бесполезных технологий; ведет к тому, что при выборе тех или иных проектов более важную роль начинает играть капитал (поскольку это выгодно коррумпированному чиновнику), а не людские ресурсы, что могло бы способствовать целям развития.

Когда государство увеличивает свою задолженность ради осуществления экономически бесперспективных проектов, долг увеличивается не только на те 10-20%, что были потрачены на взятки, а по большому счету на все 100% стоимости проекта, поскольку весь объем инвестиций на непродуктивный и ненужный проект является результатом недобросовестного решения.

• прием за взятки в престижные государственные вузы, лишает общество значительной части интеллектуального потенциала, не позволяя получить высшее образование талантливым молодым людям, которые не могут себе этого позволить или заплатить за свое обучение в негосударственном учебном заведении близкого уровня и т.д.);
• коррупция портит инвестиционный климат, в результате чего частному бизнесу не остается ничего иного, как стремиться к получению скорой прибыли (часто – сверхприбыли) в непредсказуемых условиях, а условия для долгосрочного инвестирования отсутствуют;
• коррупция ведет к удорожанию управленческого аппарата (взяточничество в конечном итоге отражается на налогоплательщике, и в результате он вынужден платить за услуги в несколько раз больше);
• если коррупция проявляется в виде «черных» комиссионных, то это приводит к сокращению общей суммы средств, направляемых на удовлетворение общественных потребностей;
• коррупция оказывает разлагающее воздействие на управленческий аппарат как в государственной, так и негосударственной сферах, снижая стимулы для честной работы («общий уровень этики снижается, и каждый задает себе вопрос, почему именно он должен быть единственным, кто соблюдает нормы нравственности»);
• коррупция в высших эшелонах власти, становясь достоянием гласности, подрывает доверие к ним и, вследствие этого, ставит под сомнение их легитимность;
• народа, убежденному в коррумпированности политической элиты, трудно удержаться от того, чтобы также не «поживиться с общего стола»;
• коррумпированный управленческий персонал психологически не готов поступаться своими личными интересами ради процветания общества и государства;
• коррупция обессмысливает правосудие, поскольку правым оказывается тот у кого больше денег и меньше нравственным самозапретов;
• коррупции – «смазка» приводит к тому, что действительные приоритеты социального развития подменяются ложными;
• коррупция создает угрозу демократии, поскольку население нравственных стимулов к участию в выборах;
• коррупция приводит к необоснованному перераспределению бюджетных средств в пользу силовых структур, истощая стратегические социальные программы, поскольку это позволяет коррупционерам сохранять status quo поделенных сфер влияния и имущества.

Гордон Фоксли, гражданский служащий британского Министерства обороны, был осужден на 4 года тюремного заключения за получение взяток в размере, как минимум, 2,25 миллионов долларов США. Однако исследование, проведенное британским отделением ТИ, показало, что нанесенный им ущерб можно оценить в 200 миллионов долларов США. Эту сумму составляют: убытки от потери рабочих мест на британском заводе, который не получил заказы (они ушли за границу); потери от приватизации, поскольку снижение прибыли привело к снижению цены предприятий; снижение профессиональной квалификации; потери от явно завышенной цены конечного продукта; а также закупка, по крайней мере, одного лишнего и бесполезного типа взрывателя, оказавшегося «малоэффективным при испытаниях и в боевых условиях»[48].

Глава 3

Изобретать ли снова правительство или устранить стимулы к коррупции

Джастис Брендейс, Чужие деньги

Основные причины неудач в борьбе с коррупцией. Главные правила антикоррупционой реформы общенациональной этики поведения. Несколько принципов формирования системы антикоррупционной этики поведения. Контроль за контролерами. Борьба с коррупцией - общая ответственность органов власти, коммерческих и общественных организаций, каждого гражданина. Организационные изменения. Реформа программ и направлений политики. Формирование потенциала гражданского общества. Можно ли устранить коррупцию, устранив коррупционера

Будущий борец с коррупцией может растеряться: с чего же начать? История дает примеры множества неудачных попыток совершения реформ: начиналось все с грандиозных обещаний, а кончалось очевидной неспособностью их осуществить. Иногда намерения бывают искренни: новоизбранные руководители приходят к власти, преисполненные решимости «очистить конюшни», но вскоре масштабы стоящих перед ними проблем подавляют их. Другие просто имитируют активность: произносят речи, подписывают законы, но при этом ждать от них каких-либо значимых изменений не приходится. Время от времени преисполненные надежд избиратели вновь и вновь приводят к власти правительства, обязующиеся противостоять коррупции твердо и эффективно. Одни правительства сходят со сцены, доказав свою неспособность противоборствовать коррупции; избираются другие, и снова появляется надежда на то, что у них получится лучше. Тем не менее, совсем немногие могут похвастаться, что смогли добиться успеха, а их действия имели сколько-нибудь продолжительный эффект.1

Основные причины неудач в борьбе с коррупцией:

• недостаток власти «наверху» (новый президент хочет решительно взяться за дело, но получает в наследство коррумпированную правительственную машину, сопротивляющуюся любым переменам);
• отсутствие решимости «наверху» (политики и чиновники среднего и низшего звеньев могут желать перемен, но им мешает отсутствие решительных действий руководства);
• слишком громкие обещания, ставящие нереальные и недостижимые цели (те, кто обещает невыполнимое, быстро теряют доверие со стороны как своего окружения, так и тех, кто заинтересован в практических результатах их деятельности);
• предпринимаемые реформы половинчаты и совершаются без должной координации, так что в конечном счете невозможно определить «хозяина» реформ – того, кто лично заинтересован в их эффективном осуществлении и несет ответственность за результат;
• реформаторы чересчур полагаются на то, что законы будут действовать сами по себе, а это крайне ненадежный способ изменить поведение людей; или наоборот, ставка делается на принуждение, что ведет к репрессиям, явным злоупотреблениям властью и становлению нового коррумпированного режима;
• реформаторы «смотрят сквозь пальцы» на деятельность «верхов» и уделяют основное внимание «мелким рыбешкам», исходя из предположения, что «верхи» либо «не нуждаются» в реформе, либо отнесутся неприкрыто враждебно по отношению к любому, кто попытается ее осуществить. В результате закон применяется избирательно и несправедливо, а потом и вовсе теряет силу;
• реформы не имеют четко определенной и достижимой цели, поэтому они не ведут к реальным изменениям в жизни людей. После этого реформаторы быстро теряют доверие общества, без чего успех реформ невозможен;
• при осуществлении реформ, даже там, где реальное реформирование вполне достижимо, не создаются необходимые для этого институты, способные продолжить процесс реформирования после ухода со сцены его инициаторов;.2
• частный сектор, общество и государство не имеют опыта некоррупционных технологий взаимодействия или «забыли» его;
• нарушение баланса репрессивных и предупредительных мер борьбы с коррупцией в пользу первых.

Реформа также должна учитывать столкновение различных имущественных интересов: в ходе их осуществления возникает потенциальная опасность для тех, кто прежде совершал противоправные действия – будь то ради изыскания небольшой добавки к скудным доходам или ради увеличения солидного банковского счета за границей. Многие из них имеют возможность мешать процессу осуществления реформы: некоторые настолько могущественны или настолько решительны, что могут прибегнуть к насилию. Потенциальная опасность для реформаторов в таких странах становится реальной. Всесторонний и действенный пересмотр системы общенациональной этики поведения в конкретной стране может привести к столь значительным переменам, что они потребуют специальных политических и управленческих навыков.

Главные правила антикоррупционой реформы общенациональной этики поведения:

1. Не следует пытаться добиться невозможного. Попытки разом и полностью очиститься от грехов прошлого часто приводят лишь к созданию дополнительных препятствий – и это в лучшем случае. Важно определить, в каких сферах реформы дадут наилучший результат, и сконцентрировать на них основное внимание. Несколько "быстрых побед" будут означать больше, чем простое изменение к лучшему: они наглядно продемонстрируют всему обществу, что изменения реально происходят.
2. Следует постоянно подчеркивать, что реформы осуществляются в интересах потребителя. Это позволит уменьшить страх общества перед реформами. Поняв, что правила изменились, люди пойдут за реформами, и это приведет к предотвращению коррупции в будущем.
3. Необходимо создать атмосферу поощрения честности в обществе. Что общество вправе ожидать от своих лидеров? Если сами реформаторы нечестны, то усилия, направленные на борьбу с коррупцией, могут потерпеть крах, а общество разочаруется в реформах. Однако честность – это еще не конечная цель. Скорее, это – средство добиться от правителей, чтобы они оказывали обществу те услуги, каких общество вправе ожидать от них.

Комиссия Нолана (Великобритания, 1995 г.) разработала 7 принципов, применимых ко всем аспектам общественной жизни:

1. Бескорыстие. Должностные лица должны принимать решения только с учетом общественных интересов. Они не должны руководствоваться целями достижения финансовой или иной материальной выгоды для себя, своей семьи или друзей.
2. Неподкупность. Должностные лица не должны ставить себя в финансовую или иную зависимость от отдельных лиц или организаций, которые могут повлиять на исполнение ими профессиональных обязанностей.
3. Объективность. При принятии решений, например, о назначении на ответственные посты, о предоставление контрактов, о представлении к наградам и т. п., должностные лица обязаны руководствоваться только достоинствами кандидатов.
4. Подотчетность. Должностные лица подотчетны обществу за принимаемые решения и совершаемые действия; их деятельность должна быть открыта для самых тщательных проверок.
5. Открытость. Решения и действия должностных лиц должны быть в высшей степени открытыми для общества. Должностные лица обязаны обосновывать свои решения, а сокрытие информации допускается только в тех случаях, когда этого требуют высшие интересы общества.
6. Честность. Должностные лица обязаны открыто заявить о любых личных интересах, имеющих отношение к их должностным обязанностям, и принимать меры к тому, чтобы возникающие вследствие этого конфликты интересов разрешались в пользу общества.
7. Руководство. Должностные лица должны поддерживать вышеперечисленные принципы, осуществляя руководство и подавая личный пример.

Утверждению принципов честности и неподкупности в жизни общества и на государственной службе может способствовать целый ряд факторов, в том числе: законодательные меры; правила и кодексы поведения; религиозные, политические и социальные нормы и ценности общества, требующие, чтобы политики и чиновники были честны; профессионализм должностных лиц; осознание высшими должностными лицами, что они составляют элиту общества; серьезное отношение политического руководства к вопросам морали – как личной, так и общегосударственной.

Все вместе, эти элементы формируют и утверждают этические нормы общественной жизни и создают такую атмосферу, которая будет способствовать тому, чтобы политики и чиновники были в большинстве своем честными.

Считается, что в таких условиях законы, а также формы и методы оперативной и следственной деятельности будут достаточно эффективны для того, чтобы сделать коррупционное поведение рискованным и невыгодным занятием.3

Несколько принципов формирования системы антикоррупционной этики поведения:

• система этических норм должна развиваться, поддерживаться, адаптироваться и регулярно обновляться во всех сферах жизни общества;
• ее цели и намерения должны в равной степени и последовательно применяться ко всем сферам общественной жизни;
• система этических норм должна быть самодостаточной и интегрированной. Если в ней имеются потенциально слабые места, необходимо ввести новые средства повышения подотчетности управленческих структур либо обновить и усилить уже существующие, с тем чтобы «обойти» слабости системы;
• система этических норм нуждается в политической поддержке и руководстве, чтобы повысить степень доверия общества, однако управлять ею и определять пути ее развития отнюдь не обязательно должны политики;
• система этических норм зависит от мельчайших изменений в процессе осуществления реформ и нацелена на то, чтобы бороться с последствиями неудач и провалов, проистекающих от:
• Слабого контроля за нормами поведения или плохого исполнения предписаний;
• Незаинтересованности или некомпетентности руководства;
• Монополии на полномочия по принятию решений;
• Неадекватности информации о принципах финансирования и управления;
• Слабой практической деятельности;
• Слабой кадровой политики;
• Несогласованности в работе структурных подразделений;
• Слабости персонала и плохой системы его обучения;

Слабости или полного отсутствия попыток осуществить контроль и наблюдение за контактами государственных служащих с частным сектором, при которых ценности, обычаи и процедуры, принятые там, проникают в сферу государственной службы.4

Контроль за контролерами

Для утверждения и поддержки эффективности системы общенациональной этики поведения чрезвычайно важен пример руководителей страны и высокопоставленных чиновников. Но кто будет контролировать тех, кто призван осуществлять контроль? Целью любой системы этики поведения является построение системы сдержек и противовесов при согласованности основополагающих принципов (обычно закрепленных в конституции или в своде основных законов государства). В результате получается самодостаточный «магический круг», где осуществляется контроль за деятельностью тех людей, чей должностной статус предопределяет опасность злоупотребления служебным положением, причем этот контроль осуществляется либо самими этими людьми, либо кем-то еще.

Однако основой для функционирования такого круга может быть как честность, так и обман. Любое должностное лицо попадает в «группу риска» – будь то глава правительства, судья, прокурор или чиновник низшего звена. Впрочем, служебное положение некоторых должностных лиц создает больше почвы для злоупотреблений: это зависит от важности принимаемых решений и круга полномочий. Задача заключается в том, чтобы построить прозрачную и подотчетную систему, имеющей две главные цели: первая состоит в том, чтобы предотвращать преступные действия, а вторая – в том, чтобы заставить главных действующих лиц поверить, что любые преступления будут с большой вероятностью раскрыты.

Борьба с коррупцией - общая ответственность органов власти, коммерческих и общественных организаций, каждого гражданина.

Борьба, и, в том числе, предупреждение коррупции, не должны оставаться задачей только прокуратуры и других правоохранительных органов. Для успеха этой борьбы необходима совокупность усилий различных государственных (муниципальных), коммерческих и общественных структур, а также отдельных граждан. В частности, необходимо повысить степень гласности в деятельности органов власти всех уровней, особенно в тех сферах, где опасность коррупции максимальная. Это, в свою очередь, подразумевает прозрачность финансовой деятельности главных действующих лиц и возможность контроля и проверок силами независимых органов и институтов, не затронутых коррупцией.

Хотя за всеми проявлениями коррупции проследить невозможно, контроль за нею может быть осуществлен при соблюдении кодексов этики в сочетании с решительными действиями правоохранительных органов, а также с проведением глубоких организационных изменений и реформой общественных институтов.

Организационные изменения

Организационные изменения в структуре государственной и муниципальной службы могут способствовать сокращению поля для проявлений коррупции.

К примеру, в Сингапуре в начале 70-х гг. началось успешное осуществление программы по борьбе с коррупцией. Тогда постоянным секретарям (министрам) были даны четкие инструкции довести до сведения своих сотрудников информацию о серьезности намерений правительства вести борьбу за искоренение коррупции, а также потребовать от подчиненных сообщать о любых проявлениях коррупции. Постоянным секретарям было также предписано принять должные меры в ведомствах и департаментах, особо предрасположенных к коррупции. Эти меры включали: а) улучшение методов работы и процедур для сокращения проволочек при исполнении работы; б) повышение эффективности контроля за работой подчиненных со стороны начальников; в) проведение ротации кадров, чтобы ни один чиновник или группа чиновников слишком долго не задерживались в одном подразделении; г) проведение внезапных проверок работы сотрудников; г) повышение мер безопасности для предотвращения доступа посторонних лиц в служебные помещения; д) пересмотр мер по борьбе с коррупцией каждые 3-5 лет с целью их дальнейшего улучшения.

Эти меры в той или иной степени сегодня находят применение в системе государственной и муниципальной службы России.

Помимо очевидных отрицательных последствий частая смена правительств (трижды в течение одного года) Президентом РФ Б. Ельциным создала эффект негарантированности долговременных коррупционных обязательств, когда уже никто не мог быть уверен в том, что взятка, переданная высокопоставленному правительственному чиновнику под крупный проект, требующий как минимум нескольких месяцев на реализацию, обеспечит нужный эффект.

На начальном этапе своей служебной карьеры бывший Министр внутренних дел России А.С. Куликов был инициатором крупномасштабного оперативного эксперимента, результатом которого стало выявление почти тотальной коррумпированности сотрудников государственной автомобильной инспекции, обслуживавших трассу Краснодар - Москва. Лишь двое из нескольких десятков работников ГАИ отказались от предлагавшейся легендированными оперативными сотрудниками взятки за пропуск без досмотра транспортных средств, перевозивших груз крепких спиртных напитков. Практически все «неустойчивые» были уволены. Затем последовала реформа всей службы ГАИ, которая до настоящего времени не завершена.

Реформа программ и направлений политики

Государственные программы и сферы деятельности, подверженные коррупции, иногда можно реформировать путем их реорганизации.

Во-первых, ту или иную программу можно просто это ликвидировать. Часто это – наилучший путь. Во многих странах существуют такие правила и инструкции, которые даже при честном их исполнении не служат удовлетворению интересов общества. Такие правила можно и нужно отменить. Другие программы могут быть полезными в нормально функционирующем государстве, но малоэффективны там, где все структуры поражены коррупцией.

К числу таких программ в России уже с достаточной степенью уверенности можно отнести программу ваучерной приватизации государственной собственности, идеологом которой обычно называют бывшего заместителя председателя Правительства РФ А.Чубайса. Сам механизм этой приватизации оказался неадекватен ее целям. Вследствие низкого уровня экономической культуры населения, пассивной позиции государства в контроле за соблюдением законности процедур, большая часть государственной собственности России оказалась в руках не тех, кто имел намерения наиболее эффективного ее использования в интересах общества, а тех, кто имел возможность эффективно влиять на приватизаторов и скупать в неограниченных количествах искусственно обесцененные ваучеры у нуждающихся в самом необходимом людей. Можно сказать, что коррупция почти целиком «проглотила» позитивные результаты приватизации в России.

К сожалению правы оказались те, кто считал, что приватизация сродни использованию отбойного молотка для колки орехов: прежде чем начинать этот процесс, необходимо, чтобы в данном конкретном месте созрели социальные, экономические и политические предпосылки для этого, а также была обеспечена антикоррупционная реформа. Важно иметь в виду, что реформы всегда должны соответствовать возможностям страны. Российский вариант приватизации почти одновременно создал предпосылки для устранения многих форм коррупции на низшем уровне государственной власти и местного самоуправления, и их появления или развития на высшем.

Формирование потенциала гражданского общества

Там, где усилия по борьбе с коррупцией не дают результата, как правило, отсутствует одна составляющая этой борьбы – участие в ней гражданского общества. Газета «Таймс оф Индия» писала, что «первое, с чем надо начинать борьбу, – это пассивность населения и установившееся в обществе восприятие коррупции как свершившегося факта».8 В установлении эффективной системы общенациональной этики поведения должны быть заинтересованы практически все составляющие гражданского общества: частный сектор, общественные организации, религиозные деятели, пресса, профессиональные организации и, конечно же, рядовые граждане, ежедневно испытывающие на себе последствия коррупции.

В этой связи очень важно правильно оценивать состояние гражданского общества и его антикоррупционный потенциал. Разрушение тоталитарных основ российского общества в начале 90-х гг. проходило к такой головокружительной быстротой, что попутно были «выброшены» и не восстановлены до сих пор многие оправдавшие себя институты непосредственной демократии: общественные правоохранительные организации населения (более чем 12-миллионная организация добровольных народных дружин по обеспечению общественного порядка, 500-тысячная организация народных контролеров) и общественные помощники должностных лиц правоохранительных органов, товарищеские суды, общественные пункты охраны порядка, общественные советы милиции и населения и многие другие, деятельность которых создавала атмосферу нетерпимости к правонарушениям. Ответственность за ее воссоздание и развитие сегодня лежит преимущественно на частном секторе и гражданах, поскольку коррумпированная часть государственного и муниципального аппарата заинтересована скорее в обратном.

Игнорирование гражданского общества при разработке стратегии борьбы с коррупцией означает отказ от использования одного из самых мощных и потенциально эффективных инструментов. Сам факт привлечения возрождающегося гражданского общества к разработке стратегии такой борьбы придаст процессу возрождения новый импульс и обеспечит стимулы для дальнейшего развития.

Можно ли устранить коррупцию, устранив коррупционера

Даже если получателей взяток подвергают смертной казни, как это было в России до 1991 г., взяточничество не исчезает. Уголовное наказание вполне сносно может выполнить роль меры социальной справедливости или возмездия по отношению к коррупционеру, не ему не под силу искоренить причины коррупции. Более того, тюрьма, как естественный спутник уголовного наказания, хорошо справляется с двумя задачами: вы некоторое время не видите знакомого чиновника-взяточника на привычном месте; этот чиновник совершенствует свои представления о современных, более эффективных способах вымогательства и получения взяток среди себе подобных, как это происходит, например, в Иркутской исправительной колонии для бывших сотрудников органов внутренних дел.

«Кое-кто склонен усматривать корни коррупции в чрезмерных амбициях или алчности отдельных лиц. Если бы дело было только в этом, то сработала бы так называемая стратегия "выбрасывания гнилых яблок". Однако когда подобный подход несколько раз применялся [в Сьерра-Леоне] против высших правительственных чиновников, коррупция устранена не была... Следствие и суд... могут устранить преступника, но не ликвидировать преступление. Коррупция в Сьерра-Леоне процветала в прежних масштабах, поскольку вся система организации и культурная среда остались неизменными. Обстоятельства, порождающие коррупцию, позволяли ей проявляться снова и снова».6

Глава 4

Компоненты системы общенациональной этики поведения

Д-р Джон Куа, Коррупция бюрократии в странах АСЕАН: сравнительный анализ стратегий борьбы с коррупцией

Демократические процедуры. Творческое партнерство между государственными органами и общественными организациями. Административная реформа. Административное право. Независимый контроль за деятельностью системы государственных и муниципальных органов. Независимость судебной системы; недремлющая пресса. Независимые общественные организации. Международное сотрудничество

Теоретические основы концепции системы этики поведения требуют ясного осмысления. А опирающиеся на них решения должны учитывать сложившиеся реалии и соображения практического характера. Более того, данные решения должны быть увязаны с другими элементами всей общественной системы. Отсюда вытекает необходимость применения целостного подхода.

В настоящей Книге речь идет не только о совершенствовании деятельности правоохранительных органов и сложившихся бюрократических процедурах, но и о необходимости более широкого спектра реформ. Основной упор делается на том, как можно защитить государственных служащих и как привлечь структурные элементы гражданского общества, и в особенности, частный сектор, к процессу реформ. Авторы полагают, что предотвращение коррупции имеет большее значение, чем меры принуждения; профилактика лучше лечения, и согласие, достигнутое путем сотрудничества, всегда будет более осмысленным и прочным, чем согласие, достигнутое силой.

Большая часть книги посвящена рассмотрению таких этических правил, которые доказали свою действенность и успешность на практике, которые выдержали испытания реальной жизни. В главах с 5 по 16 приводятся примеры общественных моделей и процедур, использованных при реструктуризации и реорганизации систем управления с целью снижения стимулов к коррупции.

Подробно освещаются следующие компоненты антикоррупционной этической системы:

• механизмы обеспечения подотчетности и гласности в ходе осуществления демократических процедур, в частности, выборов и парламентской деятельности;
• создание творческого партнерства между государственными органами и общественными организациями;
• административная реформа и предотвращение конфликта интересов в сфере государственной и муниципальной службы;
• административное право как составной элемент любой системы этики поведения и подотчетность государственных и муниципальных служащих, принимающих управленческие решения;
• механизмы, обеспечивающие чиновникам возможность докладывать о фактах коррупции, а также обеспечивающие независимый контроль за деятельностью системы государственных и муниципальных органов;
• независимость судебной системы и обеспечение эффективности юридических процедур, ориентированных на борьбу с коррупцией;
• обеспечение принципов открытости и конкуренции при заключении государственных контрактов;
• саморегуляция частного сектора и роль правоохранительных органов в борьбе против коррупции;
• недремлющая пресса, готовая исполнить роль сторожевого пса общества и повысить степень осознания обществом своих прав и обязанностей;
• независимые общественные организации, ставящие своей целью борьбу с коррупцией, и международное сотрудничество в борьбе с коррупцией на международной арене.

Следует однако учитывать, что помимо рассматриваемых в этом издании элементов антикоррупционной системы этических правил в последнюю также входят:

• религиозные аспекты этических правил;
• семейная антикоррупционная этика;
• антикоррупционная этика других малых социальных групп;
• этические табу в бизнесе;
• этический контроль на индивидуальном уровне;
• антикоррупционное гражданское и профессиональное образование;
• этические компоненты национальной идеологии.

Рассмотрение этих элементов системы общенациональной этики поведения заслуживает отдельной книги и мы надеемся, что сможем в будущем реализовать этот проект.

В заключение нужно отметить, что главной задачей любых действий, направленных на борьбу с коррупцией, является достижение реального прогресса. Сама по себе статистика не является надежным показателем этого прогресса. Лучшая форма измерения – это общественное мнение. Обычный человек хорошо знает, в каком окружении он живет, и весьма четко представляет себе, что происходит вокруг. Коррупция, особенно на низшем уровне, непосредственно влияет на повседневную жизнь каждого. У рядовых граждан есть свой четко определенный взгляд на эту проблему, особенно когда коррупция сказывается на объеме и качестве услуг, предоставляемых им государством и частным сектором, и которые они уже оплатили. Возможно, самый перспективный подход – это организация опросов общественного мнения. Если это делать регулярно и профессионально, то можно проследить за успехами и неудачами в борьбе за постепенное вытеснение из нашей жизни коррупции во всех ее формах.

Глава 5

Демократический процесс и коррупция

Амброз Бирс. Словарь дьявола, 1911

Парламент. Роль политических партий. Сбор средств. Может ли коррупция представлять угрозу для демократии? Гласность и прозрачность процесса выборов. Контроль за деятельностью избранных депутатов парламента. Взаимоотношения между министрами и их подчиненными. Принятие министрами подарков; отзыв членов парламента избирателями. «Перебежчики»: лереход из одной партии в другую. Саморевизия партийных средств. Иммунитеты и привилегии.

Считается общепринятым, что демократия лучше, чем другие политические режимы, способна обуздать коррупцию посредством системы сдержек и противовесов, а также других важных механизмов, обеспечивающих принцип подотчетности. Она снижает степень секретности, монополизации и произвола. Но она не гарантирует честность и порядочность правительства и не ликвидирует коррупцию полностью. Она лишь ограничивает масштабы коррупции, наносимый ею урон и сужает сферы ее распространения.

Парламент

В центре общенациональной системы этики поведения, основанной на принципах демократической подотчетности, находится выборный орган законодательной власти – парламент. Его задача формулируется просто: он должен выражать суверенную волю народа через выбранных им представителей, которые от имени народа требуют ежедневной отчетности от исполнительной власти.

Современный российский парламент (двухпалатное Федеральное Собрание), как впрочем и любое другое демократически избранное законодательное собрание – это сторож, управляющий и поверенный в одном лице. Он является ключевым звеном в деле организации и сохранения нормальной системы управления и в борьбе против коррупции. Чтобы парламент мог успешно реализовать свою роль, он должен;

• во- первых состоять из честных людей (если же он предстает как сборище жуликов, получивших место путем подкупа, лести и плутовства, то быстро теряет уважение, которым мог бы пользоваться, и утрачивает способность осуществлять эффективное управление и бороться за сокращение коррупции, даже если такое желание у него остается);
• во-вторых, его полномочия должны простираться дальше, чем возможностей принятия антикоррупционного законодательства.

К сожалению, эффективных возможностей для определения степени порядочности будущих парламентариев сегодня, по-видимому, не существует. Однако сделать так, чтобы избиратели знали о ложных оценках кандидатом своего имущественного положения имущественном положении или об имеющейся у него судимости за мошенничество или получение взятки большого труда (как показывает современный российский опыт) не составляет. В дальнейшем это становится проблемой терпимости к подобного рода «маленьким грехам» не только со стороны избирателей, но и руководства политических партий, которое заранее определяет предвыборные шансы будущего депутата нижней палаты (Государственной Думы Федерального Собрания РФ) путем определения его списочного рейтинга.

Для того, что чтобы эффективно бороться с коррупцией парламенту необходимо обладать полномочиями принимать не только законы, но и решения об отстранении от исполнения полномочий любых должностных лиц государства и местного самоуправления (за исключением, пожалуй, президента) обоснованно подозреваемых в коррупции, до момента вынесения соответствующего судебного решения.

Противовесом возможных злоупотреблений и конфликта ветвей власти могло бы стать предоставление Генеральному прокурору РФ права возбуждать против члена федерального парламента или любого иного законодательного собрания в РФ уголовное дело либо иск без одобрения соответствующего органа законодательной власти. К тому, сегодня Генеральный прокурор РФ - высшее доверенное лицо российского Парламента, утверждаемое его верхней палатой (Советом Федерации).

Только в этом случае, избранный народом парламент, может, на наш взгляд, являть собой суть демократии.

События последнего десятилетия уходящего XX века в России и других молодых демократиях Восточной Европы, показали, что переходный период в условиях организационного и этического вакуума может породить коррупцию в таких масштабах, которая способна похоронить весь демократический процесс, или как минимум остановить его. Поэтому очень важно с самого начала определить основополагающие правила, необходимые для формирования такого парламента, который пользовался бы безусловным авторитетом.

Роль политических партий

Зачем существуют политические партии? Ответ содержится в самой природе политической власти. Даже в странах, где партии либо отсутствуют, как, например, в Уганде, либо существует лишь одна партия, как, например, в Китае, группы граждан сплачиваются вокруг отдельных лидеров, на деятельности которых часто сказываются определенные взгляды или политические позиции.

Нет смысла слишком формально подходить к определению политических партий или отрицать их существование в конкретных странах. В той или иной форме они существуют при любой структуре власти. Политические партии – это просто средство, которое используется во многих странах для того, чтобы помочь избирателям определиться в своих политических убеждениях, и предоставляет возможность тем, кто объединился на основе определенных убеждений, сформулировать свои позиции и представить их на суд народа[49].

Будучи важным элементом политической жизни большинства стран, политические партии выполняют целый ряд функций, в том числе:

• аккумулируют интересы различных общественных групп и выражают их требования (поскольку эти требования не всегда совпадают с интересами всего общества, последнее в итоге может оказаться обманутым);
• содействуют внутреннему миру и стабильности, предоставляя различным общественным группам возможность организованно участвовать в политическом процессе и делая предсказуемыми последствия этого участия;
• выполняют основную роль в отборе, обучении и выдвижении ведущих политиков;
• осуществляют функцию связующего звена между обществом и теми, кто принимает решения;
• обеспечивают организационные меры по легитимной передаче власти;
• выступают в качестве инструментов для мобилизации общественных сил, создания групп поддержки, социально-политической интеграции общества, а также в качестве носителей и распространителей политической культуры, позволяющей решать проблемы мирными средствами и обеспечивающей реальное участие всего народа.

В молодых демократиях и странах переходного типа политические партии, находящиеся в зародышевом состоянии, могут в действительности замедлять процессы мобилизации и интеграции. Кроме того, слишком большое количество политических партий, как это можно наблюдать в современной России, может просто вызвать путаницу и способствовать скорее расколу, чем объединению общества.

Решить проблему слишком большого числа политических партий можно следующими путями:

• ввести высокие регистрационные взносы, чтобы ограничить число кандидатов (это, однако, ставит серьезные барьеры для партий, представляющих интересы бедных и обездоленных);
• установить большее число подписей, необходимых для регистрации новой политической партии;
• законодательно ограничить число партий, например, установив, что в стране может быть две политические партии, одна – левая, другая – правая. Такая попытка имела место в Нигерии в 1992 году, но эксперимент провалился, когда военное руководство страны не признало победу одного из кандидатов и аннулировало его избрание на пост президента.

Правда состоит также и в том, что политические партии могут получить безграничный контроль над жизнью общества и органами политической власти, не имеющий ничего общего с принципами демократии. В этом случае они подменяют собой государство и перерождаются в самодовлеющую олигархическую силу. Во избежание такой ситуации усилия должны направляться на то, чтобы повысить полномочия Избирательной комиссии, на то, чтобы обеспечить свободные и честные выборы руководящих органов партий на партийных съездах[50], а также на то, чтобы четко разграничить функции политических партий и государства во избежание их слияния в единую административно-командную систему.

Сбор средств. Может ли коррупция представлять угрозу для демократии?

Хотя политические партии – это частные корпоративные структуры, которые сами контролируют своих членов и стремятся скорее к политической, чем к материальной выгоде, в интересах общества обеспечить их должное финансирование и следить за тем, чтобы подотчетность осуществлялась не только на избирательных участках, но чтобы вся их повседневная деятельность находилась под контролем общества.

Политическая партия – дорогостоящее предприятие. Если партия надеется получить хоть какую-то поддержку в обществе, ей нужны средства на создание своих штабов и филиалов, на содержание аппарата, на регистрационные взносы, на организацию контактов с избирателями. Нужны средства для проведения избирательных кампаний (к сожалению, недавняя история демократии показывает, что коррупция проникла и в эту сферу[51]), а также для осуществления процесса наблюдения за ходом выборов, чтобы быть уверенным самим и убедить своих сторонников в том, что выборы проходят свободно и честно.

Получение денег от сторонников политических партий и отдельных политиков повсеместно считается законным, хотя бы отчасти. Если нет сторонников, то нет и средств, и тогда политические партии, не пользующиеся спросом и не отвечающие общественным чаяниям, быстро (и на благо общества) отомрут на корню[52]. Каким бы ни был процесс сбора средств, очень важно, чтобы он не извращал политическую систему общества в пользу тех, кто имеет доступ к финансам. Многие страны вводят особые процедуры, позволяющие отслеживать такие ситуации, но зачастую они оказываются неэффективными. Что же мешает?

Если процесс сбора средств закрыт от общественности, а от политических партий не требуют обнародования источников крупных пожертвований, тогда обществу остается только гадать что к чему, когда те, кто подозревается в финансировании политических партий, получают выгодные контракты или заключают какие-либо иные выгодные сделки с правительством.

В начале октября 1999 г. Центральная избирательная комиссия РФ за подписью заместителя ее председателя В. Власова опубликовала сведения об общей сумме средств, поступивших в избирательные фонды избирательных объединений (блоков) и израсходованных из них средств, полученные от Сберегательного банка РФ по состоянию на 5 октября[53].

У любого из избирателей эти сведения должны вызвать по меньшей мере два вопроса: из каких источников поступили эти средства и каким образом избирательное объединение или избирательный блок могли осуществить регистрацию, внести залог и выполнить подготовительные работы произведя такие символические затраты (за исключением, пожалуй, ЛДПР) или не производя никаких затрат вообще? Пока нет официальных разъяснений избирали сами отвечают на эти вопросы: платежи осуществляются минуя банк, или как минимум Сберегательный банк России. Пока нет официальных разъяснений, о подобных случаях можно говорить лишь как об этических отклонениях - действиях, которые обычно воспринимаются общественным мнением как коррупция.

Без эффективного контроля за всеми источниками средств политических партий, выборы могут очень скоро превратиться в аукцион, на котором последние торгуют своим будущим политическим влиянием, а их сторонники в частном секторе финансируют вероятных победителей, надеясь впоследствии (через коррумпированных политиков и чиновников) возместить свои инвестиции за счет получения выгодных контрактов, причем размеры предполагаемой прибыли в несколько раз превысят вложенные средства.

Хотя существует не так много прямых доказательств влияния политических "займов" на ход избирательного процесса, тем не менее, люди, близко знакомые с этими технологиями, убеждены, что именно в этом заключается одна из причин того, что проигравшая партия может в последнюю минуту опротестовать результаты голосования и объявить выборы несвободными и нечестными, сколько бы ни было доказательств обратного. Партийные лидеры, осознавшие свое поражение, не могут просто так взять и сказать тем, кто их поддерживал: «Вы поставили не на ту лошадку». Вместо этого они разворачивают кампанию клеветы, чтобы подорвать доверие к победителю. Таким образом, незаконная финансовая поддержка не только способствует злоупотреблениям со стороны партии, рвущейся к власти, но и подрывает основы демократических выборов, разрушая доверие к жизненно важным социальным институтам, без которого невозможно существование сильной и жизнеспособной демократии.

Гласность и прозрачность процесса выборов

Выборы, как правило, выигрываются или проигрываются еще до начала голосования. Однако сам по себе механизм голосования широко раскрывает двери для коррупции, и существует множество способов фальсифицировать результаты: избирателей могут просто не пустить на избирательный участок или запугать; чиновники могут заполнить бюллетени за избирателей, которые по каким-то причинам не могут сделать это сами; до начала подсчета бюллетеней урны могут быть подменены другими, в которые заранее будут опущены бюллетени с голосами в пользу конкретной партии или кандидата; подсчет голосов может проводиться тайно; при подведении итогов голосования могут иметь место махинации (как на Филиппинах, где последнее правительство Маркоса использовало фальсифицированные компьютерные программы); и, наконец, множество мелких нарушений в ходе выборов может быть использовано проигравшей партией как предлог для опротестования их итогов.

Решить все эти разнообразные проблемы можно достаточно просто – необходимо обеспечить гласность и прозрачность выборов. Притом что само голосование – тайное, все же существует широкий круг вопросов, которые могут и должны быть открыты для проверок, в особенности со стороны участвующих в выборах кандидатов и политических партий, а также и международных наблюдателей (там, где они присутствуют).

К таким вопросам относится, в частности, назначение членов независимой избирательной комиссии и чиновников, обеспечивающих проведение выборов. У каждой партии должен быть подготовленный заранее список предлагаемых кандидатур, что обеспечит конкурентам возможности отвода, если известно или имеются подозрения, что предлагаются политически ангажированные лица.

Выдача избирательных бюллетеней также должна проходить в условиях гласности и прозрачности. Партии имеют право знать серийные номера бюллетеней, направляющихся на те или иные избирательные участки, а сотрудники на избирательных участках должны знать, какие документы можно использовать, какие нет, и в каком порядке. Должны быть в наличии копии избирательных списков, чтобы представители партий могли сами вести учет голосующих. В тех случаях, когда избирателям требуется помощь, должны быть определены верхние пределы оказания такой помощи одним и тем же лицом, если только представители партий не согласятся с тем, чтобы помощь оказывалась сотрудниками избирательных комиссий. Может понадобиться сохранение в тайне формы бюллетеня с целью уменьшения вероятности подделок.

После завершения процесса голосования представители партий должны заранее знать, сколько бюллетеней находится в урне (с поправкой на то, что некоторое количество бюллетеней избиратели могли унести с собой), и номера их серий. Это затрудняет попытки подмена урн. Представители партий должны иметь право находиться рядом с урнами от момента окончания голосования до начала подсчета голосов. Затем они должны подтвердить правильность подсчета голосов, который должен проходить в их присутствии. Копии протоколов избирательных комиссий, заверенные членами комиссий и представителями партий, должны быть выданы представителю каждой партии. Таким образом, у каждой партии будет документация, на основе которой она составит свою независимую и точную оценку результатов выборов. Право граждан через своих представителей наблюдать за процессом выборов является принципиальным вопросом политики.

К сожалению, как показывает российский опыт, вовсе недостаточно, законодательно закрепить эти положения в избирательном законодательстве и установить суровую ответственность за их нарушения (сегодня Россия располагает одним из самых суровых в мире набором мер ответственности, за коррупционные нарушения избирательного законодательства, которые к тому же были усилены накануне выборов в Государственную Думу Федерального Собрания РФ - ст.141 и 142 Уголовного кодекса РФ). Необходимо сделать так, что даже небольшие нарушения политическими партиями избирательного законодательства непременно влекли за собой неблагоприятные последствия, не исключая однако вовсе их участия в выборах, поскольку чрезмерно жесткие репрессии стимулировали бы рост угрозы провокаций и шантажа со стороны конкурентов. В то же время, массовые фальсификации и подкуп членов избирательных комиссий должны влечь за собой значительное наказание. Отсюда вновь возникает проблема уголовной ответственности юридических лиц, наиболее суровым наказанием для которых является ликвидация без права воссоздания под этим же или сходным наименованием.

Также необходимо учитывать, что коррупционная пораженность выборов обратно пропорциональна количеству избирателей. Чем больше последних, тем труднее их подкупить. По данным одного из последних опросов, проведенных Всероссийским центром по изучению общественного мнения, 20% россиян в принципе готовы «продать свою подпись» той или иной партии (причем большая часть из них за плату в размере от 25 до 500 руб.)[54]. При незначительной избирательной активности они вполне могут оказаться решающим фактором в пользу тех, у кого есть деньги и нет нравственных ограничений для широкомасштабного подкупа.

Контроль за деятельностью избранных депутатов парламента

Будучи избранными, парламентарии должны быть подотчетны в плане исполнения своих обязанностей. Разбор ситуаций, связанных с конфликтом интересов, контроль за имущественным состоянием, доходами, обязательствами и деловыми интересами парламентариев, – все это чрезвычайно важно. То же относится и ко всем прочим чиновникам. Однако в отношении парламентариев существует два особенно важных дополнительных момента.

Во-первых, поскольку парламент создает законы, то часто парламентарии сами становятся своими собственными судьями. Вряд ли избирателям могут понравиться доводы парламентариев, защищающих конфиденциальность информации, касающейся их лично, либо пытающихся ограничить эту информацию до такой степени, что она станет просто бесполезной (как в случае опубликования сведений о величине партийных фондов без указания источников их формирования), либо не проявляющих энтузиазма относительно мер, обеспечивающих этику поведения.

Во-вторых, любые законы, регулирующие деятельность политического руководства, устанавливают лишь минимальные стандарты поведения. Нежелание большинства законодателей придерживаться принципов гласности и прозрачности не должно становиться препятствием для тех, кто придерживается противоположных взглядов. На самом деле можно даже заработать дополнительные очки, проявив инициативу и бросив вызов оппонентам, которым тогда тоже придется действовать честно и открыто по отношению к своим избирателям[55]. Однако факты многократного отказа российских парламентариев на протяжении последних шести лет даже ставить на голосование предложение немногочисленной группы своих коллег по упразднению особого порядка привлечения депутатов к уголовной ответственности, которые уже сами по себе оцениваются в общественном мнении как этические коррупционные нарушения, до момента завершения работы над этим Книгам так и не изменили позиции Государственной Думы. Большинство российских депутатов все еще предпочитают рисковать репутацией порядочного человека, а не абстрактной возможностью оказаться в положении незаконно привлеченным к уголовной ответственности. Подобный конфликт интересов общества и выборного законодательного органа, по-видимому, может быть разрешен лишь на референдуме.

Взаимоотношения между министрами и их подчиненными

Один из самых трудных аспектов вытеснения коррупции из демократического процесса связан с взаимоотношениями между руководителем соответствующего министерства или национальной службы и его подчиненными. С одной стороны, государственные служащие обязаны служить государственным интересам, а не обслуживать интересы министра и той политической партии, от которой им был получен мандат. С другой стороны, они вынуждены поддерживать нормальные рабочие отношения с главой своего ведомства и проявлять лояльность по отношению к нему. И если министр в своей деятельности руководствуется советами своих сотрудников и проводит политику, которую они разрабатывают, возникает совершенно естественная близость их позиций.

Министры обязаны должным образом рассматривать и оценивать квалифицированные и беспристрастные рекомендации своих подчиненных и в то же время воздерживаться от таких поручений, которые могли бы поставить под вопрос их беспристрастность или дать основание для утверждений, что государственные средства используются на нужды политической партии. В этой связи представляется совершенно недопустимым, когда глава правительства или министр в период исполнения своих полномочий становятся руководителем политической партии или избирательного блока. Даже весьма неподготовленный избиратель способен увидеть принципиальную разницу между двумя избирательными механизмами:

1. партия, опирающаяся на финансовую и моральную поддержку только своих сторонников приводит к власти того или иного кандидата;
2. кандидат, обладающий огромным влиянием, основанным на обладании реальной властью и, в том числе, правом распоряжаться бюджетными средствами (частью бюджетных средств) всей нации, приводит к победе на выборах вновь созданную под него партию или избирательный блок.

Последний способ достижения победы на выборах также обычно будет восприниматься большинством населения как коррупционное этическое отклонение.

Государственным служащим - сотрудникам министерств и ведомств не следует даже посещать, а тем более принимать участие в съездах политических партий или конференциях, организованных их начальниками[56].7 По этой причине нежелательно, чтобы министр был абсолютно свободен в назначении сотрудников своего аппарата. Чем больше будет беспристрастных сотрудников, не являющихся выдвиженцами министра, тем выше будет степень стабильности в деятельности всего ведомства.

Принятие министрами подарков

Утверждение, что министрам никогда и ни при каких обстоятельствах не следует принимать подарки, слишком упрощенно. В самом деле, может возникнуть неловкая ситуация, если высокое должностное лицо отвергает подарок, преподнесенный представителем правительства иностранного государства. В подобных случаях министр не только может, но и обязан принять ценный подарок. Суть вопроса заключается в том, что он с ним будет делать и кому подарок на самом деле принадлежит.

Во многих странах существуют четко определенные правила, разъясняющие, что министру можно, а что нельзя оставлять себе. Например, в Малави недавно принята следующая концепция: под «обычным подарком» понимается любой знак гостеприимства или добровольный недорогой подарок лицу, преподнесенный в знак признательности или благодарности за услуги, либо в качестве жеста доброй воли; такой подарок должен быть недорогим и может преподноситься должностным лицам и иным сотрудникам общественными или государственными организациями, а также частными лицами по случаю праздника или иного особого события и ни в коей мере не должен быть связан с исполнением лицом своих официальных обязанностей, что являлось бы правонарушением в соответствии с Частью IV (в которой рассматривается злоупотребление служебным положением).8

Данное правило, изложенное простым языком, ясно гласит, что «ни министры, ни государственные служащие не должны принимать от кого бы то ни было такие подарки, знаки внимания или услуги, которые могли бы поставить их в зависимость от дарителя или даже создать видимость такой зависимости». Тот же принцип применяется, если подарки предлагаются членам семей.

Однако даже при наличии правил и инструкций, определяющих, когда можно, а когда нельзя принимать подарки, могут возникнуть разного рода неприглядные ситуации. Например, некоторые члены британского парламента брали деньги и подарки за соответствующие выступления и голосование в парламенте. При этом на государственные посты назначались представители частных компаний, финансировавших правящую партию. Во многих странах подобные действия считаются преступлением, но в сегодняшней Великобритании – нет.

Принятие российскими министрами подарков законодательством регламентируется достаточно противоречиво. С одной стороны на них, согласно пп.1 п.1 ст. 1 и п.1 ст.2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. на них не распространяются ограничения по получению подарков, связанные с государственной службой, которые установлены пп.8 п.1 ст. 11 того же Закона[57], поскольку в России министры юридически не являются государственными служащими (равно как и депутаты).

«Статья 11. Ограничения, связанные с государственной службой.

1.Государственный служащий не вправе:
...

8) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию; ...»

А с другой стороны, на них распространяются правила, установленные ст.575 Гражданского кодекса России об ограничении стоимости подарка принятого по службе государственным или муниципальным служащим пятью минимальными размерами оплаты труда. Из этого следует, что какой бы порядок обращения с подарками министров не устанавливало Правительство или сами министры, он не может быть либеральнее этой антикоррупционной нормы. То есть российский министр или глава Правительства вправе «оставить себе» авторучку стоимостью не более 16 долларов США (по состоянию на 1 ноября 1999 г.), но никак не золотые часы, оцениваемые в 10 000 долларов США.

Отзыв членов парламента избирателями

В эпоху, когда все большее значение придается принципу подотчетности, все чаще обсуждается вопрос, имеют ли право избиратели данного конкретного округа отозвать своего депутата или, по крайней мере, потребовать проведения досрочных выборов, если депутат утратил их доверие.

Неудивительно, что эта идея почти не находит поддержки со стороны политических партий. Несколько попыток отозвать «нерадивых депутатов», предпринятых российскими избирателями окончились неудачей в сущности из-за того, что эта процедура не была обеспечена финансами, хотя и имела с самого начала законодательную основу.

В отдельных случаях отзыв депутатов может и в самом деле оказать дестабилизирующее влияние на политический процесс, особенно когда правительство опирается на незначительное большинство

Менее рискованный способ нашли в Танзании, где избиратели выражали свою озабоченность по поводу редкого появления депутатов в избирательных округах. Было предложено вменить в обязанности парламентариев посещение избирательных округов для консультаций со своими избирателями в тех случаях, если определенное число зарегистрированных избирателей обратится с просьбой об этом к спикеру парламента[58].

"Перебежчики"
Переход из одной партии в другую

Бывает, что некоторых депутаты парламента, избранные от определенной политической партии, «дезертируют» и переходят в другую партию, не учитывая мнения своих избирателей. Подобные действия серьезно снижают подотчетность в деятельности депутатов парламента и являются плодотворной почвой для коррупции. В некоторых странах приняты специальные законы против такой практики. Например, переход из одной партии в другую был распространен в Индии, что на уровне штатов часто приводило к падению правительств, до того считавшихся устойчивыми. Чаще всего дезертирство организовывалось политическими противниками, которые обнаруживали, что нетрудно убедить депутатов бросить свою партию, если предложить им достаточно большую сумму денег. В соответствии с законом о конституции от 1985 года (52-я поправка), индийский парламент запретил такого рода практику[59].

Аналогичным образом в Тринидаде и Тобаго была принята поправка к закону, в соответствии с которой, желающие сменить партийную принадлежность должны сначала сложить с себя полномочия, а затем участвовать в новых выборах. Конституция Малави 1994 года также пытается ликвидировать подобную практику: в нее внесено положение о том, что если член политической партии выходит из ее рядов и присоединяется к другой партии, то спикер объявляет его место вакантным. То же законодательство оставляет за членом любой партии «абсолютное право» на свободное голосование (голосование вопреки партийной линии) без объявления его места вакантным[60]

Переход из партии в партию менее вероятен там, где избирательная система строится на принципе пропорционального представительства, а голосование проводится по партийным спискам. В этом случае «дезертир» автоматически заменяется другим человеком из партийного списка, что снижает возможности увеличить политический перевес одной стороны над другой путем подкупа. Основной аргумент против смены партийной ориентации заключается в том, что, перейдя из одной партии в другую – не ту, от которой данный депутат был избран, он тем самым нарушает «контракт» между парламентом и избирателями. Для возобновления этого контракта, восстановления уровня доверия и подотчетности, данный член парламента снова пройти через процедуру выборов, но уже от другой партии.

В России нормативное регулирование поведения «перебежчиков» носит более запутанный характер, во-первых потому, что частично осуществляется Советом Государственной Думы Федерального Собрания РФ - органом, статус которого не определен Конституцией РФ; во-вторых, некоторые депутаты, являющиеся членами определенной партии, избирались по так называемым одномандатным округам, оказываясь тем самым вне партийного рейтинга и как следствие жесткой зависимости от соблюдения требований партийной дисциплины.

Саморевизия партийных средств

Немногие политические партии решаются на широкомасштабную ревизию своих фондов и финансовой деятельности. Обычно такие саморевизии носят локальный характер и не затрагивают «больных» мест. Для того, чтобы общество и рядовые члены партии могли оценить действительные масштабы финансовой активности политического объединения, подчас необходима смена режима и принятие специальных законодательных актов.

Так, после неудавшегося в августе 1991 г. правительственного переворота, посредством узурпации всей исполнительной власти в СССР ГКЧП, Б.Н. Ельциным были подписаны Указы №90 от 25 августа 1991 г. «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» и №169 от 6 ноября того же года «О деятельности КПСС и Коммунистической партии РСФСР», на основании которых впервые за всю историю существования КПСС была назначена полная ревизия деятельности Управления делами ЦК КПСС. Значительная часть накоплений Центрального комитета КПСС, составивших по официальному курсу за период с 1964 по 1990 г. около 10 млрд. долларов США, до сих пор не найдена[61]. В немалой степени этому способствовало отсутствие в российском законодательстве до февраля 1994 г. каких бы то ни было требований указывать источники происхождения средств, участвующих в приватизации государственного имущества.

О возможности иных моделей развития подобных ситуаций свидетельствует опыт ЮАР, где после падения режима апартеида и его однопартийной системы победившим на выборах АНК был введен кодекс поведения – так называемый "Кодекс Асмала", названный в честь профессора Кадера Асмала, министра водных и лесных ресурсов. Новые законы также предполагали обязательное заполнение имущественных деклараций всеми чиновниками и избранными депутатами. Введя эти новшества, партия большинства в парламенте ЮАР подала пример другим партиям, представленным в парламенте[62].

Иммунитеты и привилегии

Иммунитеты и привилегии необходимы для защиты законных прав высших должностных лиц государства. Вряд ли было бы неправильно, если бы Президента РФ мог вызвать по повестке любой участковый уполномоченный органа внутренних дел.

Конечно, непосредственное вовлечение политиков в бесконечные судебные тяжбы частного характера или привлечение главы государства в качестве свидетеля по малейшей прихоти той или иной из сторон, участвующей в тяжбе, противоречило бы интересам общества в целом. С этой ролью в большинстве случаев могут справиться уполномоченные ими представители.

Парламентарии должны обладать иммунитетом, но не таким, который позволяет им избежать ответственности в случае задержания в момент получения взятки или совершения убийства, а лишь дает им возможность выполнять свою работу до момента вынесения судебного приговора.

Также должны обладать иммунитетом прокуроры, но не таким, когда решение о привлечении их к уголовной ответственности может приниматься только вышестоящими прокурорами. В конечном счете это способно породить ситуацию, когда никто не сможет привлечь к ответственности на законных основаниях высшее должностное лицо прокуратуры, как это было в случае с Генеральным прокурором РФ Ю. Скуратовым. Как это ни парадоксально, но кризис прокурорского иммунитета в России возник в тот момент, когда незадолго перед этим Конституционный суд РФ принял решение о несоответствии Конституции РФ положений ряда законов РФ о праве суда непосредственно возбуждать уголовное дело (которое, кстати, было зафиксировано в упомянутом Законе РФ «О прокуратуре» как альтернатива «прокурорскому» механизму преследования самих прокуроров). Нельзя также не обратить внимания на то, что в соответствии с продолжающим действовать Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР (ст.126) монопольное право расследовать коррупционные преступления прокуроров принадлежит самой прокуратуре.

Важно, чтобы иммунитеты и привилегии, которые несут в себе коррупционный потенциал были минимальны. Никакие иммунитеты и привилегии не должны позволять коррумпированным деятелям укрываться за пределами досягаемости правоохранительных органов[63], а после того, как чиновник покидает свой пост, привилегии не должны больше на него распространяться. Если иммунитет длится дольше, чем пребывание того или иного человека в должности, это будет на руку только коррумпированным чиновникам.

Глава 6

Роль гражданского общества в антикоррупционной политике

Эдмунд Бэрк

Что такое гражданское общество? Возможности гражданского общества. Оборотная сторона медали. С чего начать? Стратегия Транспаренси Интернешнл по использованию потенциала гражданского общества. Ставка еще на одну лошадку...

Что такое гражданское общество?

Гражданское общество включает те организации и структуры, которые отделены от законодательной, исполнительной и судебной власти государства, но взаимодействуют с ним различными способами. В Книге под гражданским обществом понимается совокупность тех организаций и структур, которые находятся вне ведения государственного аппарата.

Многие политические обозреватели неоднократно говорили о влиянии гражданского общества на качество правления. Алекс де Токвиль приписывал силу демократии в США росту числа и мощи «тысяч различных ассоциаций граждан, преследующих общую цель». Недавнее изучение связи зависимости системы управления от активности общества выявило, что там где граждане активно участвуют в жизни общества, они «ожидают от своих правительств следования высоким стандартам и добровольно подчиняются правилам, которые сами для себя установили»[64].

Повышение роли общественности в обеспечении принципа подотчетности правительства «составляет суть всего вопроса о власти, гласности и прозрачности, роли общества и демократии»[65]. Выстроенная сверху и абсолютно закрытая структура автократических правительств во многих странах в прошлом сдерживала рост гражданского общества и позволяла чиновникам действовать в атмосфере отсутствия подотчетности, контроля и гласности. Несмотря на огромное количество общественных организации в бывшем СССР (более 100 только общенациональных организаций и несколько сотен тысяч локальных организаций, общей численностью свыше 30 млн. человек) и внушительное представительство почти во всех сферах социальной жизни по сути все они находились под жестким контролем КПСС, выполнявшей надгосударственные функции. Таким образом создавалась иллюзия широкого участия населения в управления государственными делами. В действительности же поощрялись только те формы общественной активности, которые соответствовали интересам партийной олигархии. Разумеется нельзя отрицать, что периодически элементарные интересы нации и партийной олигархии совпадали.

Неспособность партийно-номенклатурных диктатур бывших социалистических стран и стран социалистической ориентации, равно как и военных режимов ряда латиноамериканских, азиатских и африканских стран одновременно обеспечить эффективные управление, защиту гражданских свобод и социально-экономическое развитие привела большинство из них к краху, показав тем самым бесперспективность построения контролируемого гражданского общества.

В таких государствах возникли преимущественно демократически сформированные правительства и многопартийные демократии, и появилась надежда, что демократия и рыночная экономика в конечном итоге приведут к решению различных застарелых проблем.

Однако в молодых демократиях даже те политики, которые искренне стремятся найти решение существующих проблем, далеко не всегда придерживаются основных принципов демократии. Наглядным примером здесь может служить опыт российских правительств молодых реформаторов, которые ни разу не продемонстрировали последовательного стремления к тому, чтобы использование международной финансовой помощи для проведения демократических преобразований осуществлялось под контролем общественных организаций. Это стало одной из причин, позволивших председателю комитета по банкам Палаты Представителей Конгресса США Джеймсу Личу сделать эмоциональное заявление, одновременно содержащее признание ошибочности избранного мировым сообществом механизма оказания финансового содействия процессу демократизации в России: «Мы хотели помочь России в переходе от коммунизма к рыночному демократическому обществу, а вместо этого получили страну воров-олигархов»[66].

И сегодня есть определенные основания говорить о том, что российское государство с неохотой воспринимает гражданское общество в качестве партнера, вспоминая о нем лишь в случаях, когда необходимо аппелировать к мировому общественному мнению или мобилизовывать усилия в целях борьбы с международным терроризмом, инициированным с территории Чечни.

Ни прежде, ни сегодня российское политическое руководство последовательно не стремилось и не стремится к тому, чтобы содействовать становлению институтов сильного гражданского общества, поскольку видит в нем конкурента в борьбе за власть и влияние, а также за контроль над потоками иностранной помощи, что традиционно считается прерогативой государства. С момента принятия Конституции РФ (1993 г.) в России ни разу не проводился референдум, не создавались наделенные значимыми полномочиями общественные комиссии по контролю за расходованием бюджетных средств, использованием международных кредитов, расследованием злоупотреблений со стороны представителей высших органов государственной власти.

Игнорируя гражданское общество, государственная власть препятствует не только непосредственной демократии, но и укреплению доверия к себе со стороны населения.

Один наблюдатель, говоря об опыте Мексики, заметил: «...никто не оспорит утверждения, что плюрализм мнений по всем вопросам государственной политики жизненно важен для самого существования демократии. Однако внедрение принципов плюрализма в обществе, только-только создающем демократические институты, представляет собой исключительно сложную проблему»[67].

Необходимо также понимать что, новое гражданское общество в России не могло и не может сформироваться в течение одного-двух десятилетий. Лишь недавно российские политики и государственные деятели начали осознавать, что нарождающиеся демократические институты на переходном этапе хрупки, а рыночные силы сами по себе недостаточно крепки для обеспечения социально-экономической справедливости, если институты гражданского общества не участвуют в процессе принятия решений. Сейчас очень важно избежать стадии заигрывания с гражданским обществом, создавая иллюзию непосредственной демократии. Это уже было в нашей истории.

Возможности гражданского общества

Гражданское общество может обладать знаниями и связями, необходимыми для решения проблем, касающихся всех, в том числе проблемы коррупции, которыми не обладают ни органы государственной власти (местного самоуправления), ни частный сектор. И в его интересах вести борьбу против коррупции, поскольку главной ее жертвой становится именно гражданское общество. По мере того, как власть перемещается от центра к руководителям на местах, в сферу коррупции начинают вовлекаться новые действующие лица на местном уровне, состоящие, как правило, в непосредственном контакте с гражданским обществом. Таким образом, гражданское общество, благодаря знанию местных проблем, в принципе получает возможности выявлять, контролировать, и в зародыше пресекать коррупцию в системе местного самоуправления, которыми не обладает никто. В свою очередь это может стать хорошей тренировочной базой, необходимых для борьбы с коррупцией на общенациональном уровне.

Оборотная сторона медали

В прошлом реакция гражданского общества на проблему общенациональной этики поведения часто бывала достаточно фрагментарной. Деятельность юристов определяется законами и уставами коллегий адвокатов, работой бухгалтеров руководят их профессиональные организации, но немногие члены гражданского общества имеют столь широкий кругозор, чтобы на основе целостного подхода представить, как должны выглядеть составные части системы этики поведения и как осуществить соответствующую реформу.

Также важно отметить, что гражданское общество – это лишь часть решения проблемы. Например, предприниматели часто вынуждены давать взятки государственным чиновникам ради нормального ведения бизнеса.7 Многие влиятельные силы проявляют явное нежелание вводить новшества, которые могут повлечь за собой потерю бизнеса. Задача состоит в формировании таких условий, при которых правила изменяются для всех, чтобы не было ни «победителей», ни «побежденных». Единственным победителем в таком случае будет общество в целом.

С чего начать?

Власть, капитал и гражданское общество составляют своего рода треугольник отношений. Коррупция может пустить корни в любой из трех вершин этого треугольника. Поэтому и теоретически, и практически невозможно решить проблему коррупции силами только одной составляющей в отрыве от двух других сторон. Для ее эффективного решения нужно участие всех трех сторон.

Обязанность власти – обеспечить законодательную базу, предоставляющую необходимое пространство для функционирования гражданского общества и обеспечивающую свободу слова, свободу создания общественных неправительственных организаций. Законы, определяющие правила создания неправительственных организаций и их налоговый статус, могут быть разными в разных странах, но они должны быть четкими, понятными, не нарушающими международные нормы, не слишком громоздкими и не вводящими излишних ограничений. Чиновники, занимающиеся регистрацией, должны понимать, что закон должен применяться справедливо, без каких-либо злоупотреблений. Поэтому требования к регистрации наилучшим образом удовлетворяются там, где решения принимаются судом или другим независимым органом.

Среди членов гражданского общества много людей, искренне заинтересованных в создании эффективной системы этики поведения. И во многих странах члены гражданского общества привлекаются к работе разного рода надзорных советов в качестве независимых наблюдателей. Классический пример – Новая Зеландия, где массовая общенациональная кампания против строительства на озере Манапури электростанции, способной погубить само озеро, вынудила парламент принять особый закон о создании комитета «Хранителей озера». Комитет имел право осуществлять независимый контроль за любой хозяйственной деятельностью и выступал как важнейший консультативный орган.

В России после краха летом 1994 года крупнейших «финансовых пирамид» («МММ», «Тибет», «Гермес», «Хопер-Инвест» «Чара -Банк» и др.) , аккумулировавших средства нескольких миллионов вкладчиков с помощью принципа Понзи: «ограбь Питера, чтобы заплатить Полу» возникло организованное массовое движение обманутых вкладчиков, которое затем трансформировалось в общественную организацию[68]. В число задач этой организации наряду с иными входит предупреждение неправомерных действий при банкротстве со стороны руководителей неплатежеспособных коммерческих организаций, а также злоупотреблений со стороны должностных лиц Государственной комиссии по ценным бумагам, на которой лежит значительная доля ответственности за возврат имущества приобретателям фиктивных ценных бумаг.

В тех случаях, когда деятельность правительственных структур не отвечает чаяниям общества, гражданское общество может и должно организованно отстаивать свои жизненно важные интересы. Например, в Новой Зеландии, в условиях отсутствия антимонопольного законодательства, устав от злоупотреблений со стороны частных монополий, группа компаний, имеющих собственные коммерческие интересы, создала организацию «Потребителей услуг монополий» (ПУМ). ПУМ защищает интересы различных фирм: от международных авиалиний и телекоммуникационных организаций до производителей бумаги и целлюлозы, а также киностудий и продюсерских компаний.8 Аналогичные функции в России выполняет Общество защиты прав потребителей, которое обладает реальными возможностями предупреждать коррупцию в системе государственных заказов и международной торговли, посредством проведения независимой экспертизы рыночных цен и качества товаров, приобретаемых под гарантии государства.

Стратегия Транспаренси Интернешнл по использованию потенциала гражданского общества

Транспаренси Интернешнл (ТИ) основывает свой подход к борьбе с коррупцией на трех основных принципах. Во-первых, ее цель – это создание широких коалиций для борьбы с коррупцией путем объединения различных социальных групп на основе политического нейтралитета и отказа от конфронтации. Обычно программа ТИ начинается с того, что правительство и ведущие общественные деятели договариваются о том, что визит представителей ТИ мог бы принести пользу стране. Сначала ТИ проводит переговоры с правительством страны (в том числе, как правило, и с главой правительства) и разъясняет сущность и цели ТИ, чтобы обеспечить основы для конструктивного диалога между правительством и гражданским обществом по тем вопросам, по которым легче всего достичь понимания.

Затем консультации расширяются, к ним подключаются другие элементы гражданского общества: видные представители деловых кругов, журналисты, религиозные деятели, ученые, активисты неправительственных организаций, члены торговых палат и других профессиональных организаций. Их цель – выработка единого подхода и решение вопроса о целесообразности создания национального филиала ТИ.

Второй базовый принцип ТИ и наиболее важная структурная черта организации – первостепенная роль национальных филиалов. Филиалы ТИ независимы в разработке своих целей и рабочих программ, но обязаны следовать двум важным правилам: 1) они не должны расследовать и изобличать отдельные случаи коррупции, поскольку такая деятельность подорвет усилия по созданию широких коалиций, направленных на улучшение профессионального уровня и технического оснащения всей системы по борьбе с коррупцией; и 2) они не должны выражать партийные пристрастия, потому что это может подорвать доверие к ТИ.

Поскольку универсальных рецептов против коррупции не существует, национальные филиалы приводят антикоррупционные программы в соответствие с потребностями своих регионов. Вместе с другими общественными организациями национальные филиалы ТИ должны завоевать доверие руководства страны – задача весьма сложная в тех странах, где правительства относятся с подозрением к неправительственным организациям, поскольку их не устраивают цели деятельности НПО, а также то, что они имеют доступ к финансированию из-за рубежа.

Третий главный элемент стратегии ТИ – это постепенное привлечение потенциала гражданского общества. Вместо того чтобы разворачивать широкомасштабные программы, ТИ разрабатывает конкретные планы действий, имеющие ясные и легко достижимые цели, и шаг за шагом приближается к решению проблем. Всепроникающая коррупция часто пугает отдельные фирмы и даже целые страны, не давая им сделать первый шаг в деле искоренения этого явления. Когда взятки платят все, никто не хочет остановиться первым и остаться с пустыми руками. Например, ТИ разработала программу под названием «Острова честности», в рамках которой все партии должны заключить Пакт об отказе от взяток (см. Гл. 12, где обсуждаются Пакты против взяток).

Концепция «Островов честности» еще находится в стадии разработки. Особенно это касается тех аспектов деятельности властей, которые особенно подвержены коррупции, например, системы налогообложения. В подобных случаях можно оградить конкретный отдел от других служб, платить сотрудникам повышенные оклады и заставить руководство соответственно повысить стандарты деятельности данного подразделения.

ТИ также разрабатывает подход, основанный на построении «этической сети». Под этим понимается следующее: нескольких лиц активно убеждают неправительственные организации объединить усилия в вопросах этики поведения и совместными действиями распространить этот подход как можно шире в соответствии с конкретным планом действий.

Приведенные ранее примеры подчеркивают ту роль, которую гражданское общество может играть в упрочении этических принципов, особенно там, где эти принципы распространяются одновременно на частный и государственный сектор. Вывод, который можно сделать из этих и многих других примеров, заключаются в том, что гражданское общество способно выполнять скорее профилактические и информационные задачи, нежели подменяет собой правоохранительные органы в их деятельности по пресечению коррупции. Иными словами, подлинная роль гражданского общества заключается в том, чтобы отстаивать и защищать свои ценности, а не возлагать эти функции на власти.

Ставка еще на одну лошадку...

Говоря о необходимости привлечения гражданского общества к управлению, один аналитик заметил, что «программы развития три десятка лет делали ставку на государство, а потом еще десяток лет – на рыночные силы. Пора испытать третий вариант – объединить обе ставки и через систему сдержек и противовесов оградить общество от эксцессов государственного централизма и рыночной жестокости»[69].6 Накануне третьего тысячелетия эта идея похоже может стать основой избирательной платформы новых реформаторов.

Глава 7

Административные реформы в антикоррупционной системе*

Брукс Аткинсон, «9 сентября». Однажды под солнцем (1951)

Государственная служба и общественное мнение. Чиновник - «личность бюрократического склада»? Системная коррупция. Сложность структуры власти и коррупция. Четыре сценария борьбы против системной коррупции. Этические стандарты на государственной службе. Контроль за имущественным состоянием, доходами и обязательствами чиновников. Принятие решений на низовых уровнях как средство борьбы с коррупцией. Процедуры обжалования. Защита «информаторов» Что такое «административное право»? Процедура. Оценка и экспертиза решений. Реализация. Обоснование административных решений

Когда мы говорим о «государственной службе», то обычно имеем в виду, что и выборные депутаты, и назначаемые государственные чиновники в равной степени ответственны перед обществом и подотчетны ему. Однако последние находят удобные доводы и юридические основания в пользу того, что им не нужно отчитываться перед обществом. В России огромные возможности для неэтичного поведения скрыты в том, что депутаты, министры, судьи и другие публичные служащие чьи должности установлены Конституцией РФ или конституциями субъектов РФ (лица, замещающие государственные должности категории «А») не являются собственно государственными служащими и на них не распространяются ограничения и специальные требования по имущественным декларациям установленные Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» для государственных служащих». Из этого конечно не следует, что такие должностные лица вообще по закону не обязаны отчитываться. Во-первых, они обязаны отчитываться как обычные налогоплательщики - физические лица. Во - вторых, в соответствии с Указом Президента РФ об усилении борьбы с коррупцией от 15 мая 1997 г. (который представляет собой почти точную копию аналогичного Указа от 2 апреля 1992 г.) на них распространяются требования по представлению декларации о своем имущественном положении, а не только о доходах и расходах. Однако сбор таких сведений возложен на соответствующие кадровые аппараты, которые полностью подотчетны руководителям тех органов, учреждений и ведомств, где служат отчитывающиеся.

Эта практика делает неэффективной, например, так называемую непосредственную подотчетность депутатов своим избирателям поскольку последние как правило не могут сравнить сведения отраженные в документах с устными заявления своего избранника. Гласность и прозрачность в деятельности выборных политиков не менее важна, чем в отношении государственных и муниципальных служащих.

Специфика государственной и муниципальной служб такова, что они могут выполняться лишь на профессиональной основе с непременным установлением меры ответственности (служебного долга) за свою деятельность. Должностные ограничения -естественная форма выражения этой меры ответственности и одновременно противовес предоставленным полномочиям. Игнорирование этого требования приводит к разрушению солидарности населения с государственной службой.

Государственная служба и общественное мнение

К сожалению, российское общественное мнение о государственной службе отягощено многовековым недоверием народа к власти, которое к тому же продолжает культивироваться и по сей день. Наиболее выдающиеся мыслители России (за редким исключением) обычно определяли власть и чиновничество как естественных врагов народа.

Единственно, что в России есть натурального и достигнутого, то это администрация.

Ф.М. Достоевский

Это – самая устойчивая из служб и самое выгодное из занятий, если его правильно понимать. Государственная служба – это – осыпающее нас расположение высших лиц и постепенное наше к ним возвышение. Это – поток лестных наград и еще более приятных денег, иногда и сверх жалования. Если уметь …

А.И. Солженицын, «Красное колесо»

И это несмотря на то, что в дореволюционной России на чиновничество «изливался» гораздо меньший поток благ. В Уставе о службе по определению от правительства предусматривалось празднование юбилеев только тех должностных лиц, которые «без перерыва управляли одной и той же частью не менее двадцати пяти лет», «празднование юбилеев не должно служить поводом к представлению о наградах» и т.п.

Как бы ни был велик соблазн продолжить традицию бескомпромиссной войны с бюрократией, у ежедневного изображения чиновника как действительного или потенциального коррупционера должна появиться альтернатива, поскольку общественное сознание как правило несКнигно различать чиновника и его должность. К сожалению, еще никому в мире не удалось скомпрометировать взяточника, не подвергая компрометации саму его должность.

Чиновник - «личность бюрократического склада»? Чиновники чаще чем другие граждане попадают в ситуацию конфликта государственных, ведомственных, общественных и индивидуальных (в том числе личных) интересов, когда нарушается принцип беспристрастности и появляется искушение отдать предпочтение собственным, а не государственным интересам.

Известный судья сказал об этом так...

Государственные чиновники состоят в доверительных отношениях с людьми, их избравшими или назначившими на должность... Как попечители и опекуны общественного благосостояния они обязаны в высшей степени преданно служить обществу. При исполнении своих обязанностей они должны показать все то знание и навыки, которыми обладают, быть прилежными, добросовестными, реализовывать свои полномочия не произвольно, а разумно, и, превыше всего, проявлять добрую волю, быть честными и порядочными... Служащие должны быть невосприимчивы к коррупции и выполнять свои функции так, чтобы общественность была осведомлена об их деятельности и могла справедливо судить о них самих и их работе. Когда же государственные чиновники не ведут себя должным образом и не исполняют свой долг, их деятельность становится несовместимой с интересами общества...

Обязательства государственных и муниципальных служащих (будь то выборных или назначаемых) - не просто теоретические концепции или идеальная абстракции, не имеющие практического значения; эти обязательства возложены на чиновника законом, и при вступлении в должность каждый служащий должен воспринимать их как обязательное руководство к действию. Должное исполнение этих обязательств важно для эффективной деятельности всей системы власти, которая существует ради народа и во благо народа.

Практически чиновничество во всех государствах представляет собой то сословие, которое реально владеет рычагами государственной власти, управляет государственным механизмом и лишь в определенной мере позволяет государственному «кораблю» следовать курсом отдельных государственных деятелей.

Любой правитель имеет дело с сословием чиновников. В свое время коррумпированное окружение не позволило Петру I в полной мере реализовать замыслы об экономической и политической реформах общества. Чиновничество же затормозило преобразования Александра I и аграрную реформу Петра Столыпина. Принципиально ничего не изменилось после насильственной замены монархии на партийную диктатуру, опирающуюся на беднейшие слои населения. О советской бюрократии первых лет СССР Л.Д. Троцкий писал: «у бюрократии нет ни акций, не облигаций. …Своего права на эксплуатацию государственного аппарата отдельный чиновник не может передать по наследству. Бюрократия пользуется привилегиями в порядке злоупотребления»[70].

В постсоветской России административно – бюрократическая система не просто сохранилась, а существенно разрослась и сегодня в количественном отношении превышает численность государственных служащих бывшего СССР.

Пока государство продолжает собирать и распределять деньги, управлять национальным достоянием бюрократия неизбежна. Отсюда особые требования к выбору наиболее эффективных и безопасных для общества средств ее ограничения.

Главная ответственность за поддержание стандартов и снижение уровня коррупции на государственной и муниципальной службе возлагается на администрацию. Внешний (внеслужебный) контроль зачастую оказывается менее эффективным из-за своей неизбирательности, сравнимой со «стрельбой по площадям». Уголовное право является слишком грубым инструментом для борьбы с коррупцией на государственной службе, потому что оно: а) нередко игнорирует принципиальные различия между вынужденной коррупцией и коррупцией-стяжательством, мздоимством и лихоимством, взяткой в размере сотен долларов и сотен тысяч долларов; б) фактически преследует в основном цель возмездия , а не на предотвращение преступления; е) перекладывает бремя доказывания вины коррупционера на правоохранительные органы (в делах о взяточничестве и других видах коррупции, связанной с подкупом, факты, как правило, известны только тем, кто в нее замешан); г) способствует культивированию коррупционных традиций при помощи тюремных камер и принудительного общения.

Должным образом применяемые правила, касающиеся ситуаций конфликта интересов на государственной или муниципальной службе, напрямую нацелены на создание системы, обеспечивающей защиту от коррупции процесса принятия управленческих решений. Подобная система имеет своей целью не расследование противоправных действий конкретного чиновника и наказание нарушителя после того, как противоправное деяние уже свершилось, а предотвращение коррупции. Для того чтобы система работала эффективно, ответственность за предотвращение коррупции не должна возлагаться только на центральную администрацию. Эта задача должна стать общей для всей системы управления, а к ее решению должны привлекаться все институты государственной и муниципальной служб.

Опыт ФРГ показывает, что наиболее эффективными организационно-правовыми мерами предупреждения коррупции могли бы стать:

• определение сфер наиболее подтвержденных угрозе коррупции;
• создание в центральном банке страны базы данных фирм и частных лиц, изобличенных в подкупе государственных и муниципальных служащих, что не позволит им под новым названием или иным прикрытием получать государственные заказы;
• ротация управленческих кадров;
• создание вневедомственных подразделений внутреннего контроля деятельности управленческого персонала[71].
• Современный российский опыт позволяет дополнить число этих мер:
• развитием (там где это возможно и оправданно) заочных и анонимных процедур рассмотрения государственными и муниципальными служащими жалоб и ходатайств граждан;
• периодическим снижением численности государственных и муниципальных служащих.

Системная коррупция

Системная коррупция имеет место там, где коррупция становится частью системы управления - во многих случаях настолько неотъемлемой, что система не может функционировать без нее. Системная коррупция охватывает все или почти все основные сферы социальной жизни, государственный (муниципальный) и негосударственный сектора. Системная коррупция - ахиллесова пята реформаторов, поскольку новая власть, преисполненная решимости взяться за коррупцию, обнаруживает неспособность реформировать систему, на которую ей приходится опираться при осуществлении управленческих функций.

Развивающиеся страны чаще страдают от системной коррупции, чем развитые. В развитых странах коррупция, как правило, поражает часть системы - отдельно взятые государственный или муниципальный орган, влиятельный союз или политическую партию. В развивающихся странах меньше институтов и «сторожевых» организаций, способных защитить общество от коррупции, что позволяет служащим нарушать закон для того, чтобы выжить. Особенности России в этом смысле заключается в том, что: во-первых, достаточно развитые антикоррупционные законодательство и аппарат преследования относительно неплохо «уживаются» с коррупцией, претендующей на системный характер; во-вторых, системность коррупции нарастала вопреки ожиданиям параллельно с процессами демократизации, компрометируя сами идеи политической свободы и рынка.

Системная коррупция процветает там, где денежное содержание служащих (прежде всего государственных и муниципальных) оказывается ниже прожиточного минимума. Подобная система оплаты может привести к различным последствиям.

Во-первых, служащие перестает ценить свою должность и саму службу (если только она не предоставляет исключительные возможности для взяточничества, как, например, работа на таможне, в иммиграционной или налоговой службе). Служащие вынуждены пополнять свой доход из других источников, что требует значительных затрат времени и сил. Служба становится помехой для получения средств к существованию, а обязанности по службе выполняются формально, «для отвода глаз начальства».

Во-вторых, если надбавки по занимаемой должности невелики, то маловероятно, что повышение зарплаты при продвижении по служебной лестнице компенсирует усилия, потраченные на получение более высокой должности. Это приводит к тому, что мотивация карьерного роста снижается, а продвижение по службе все меньше зависит от достоинств кандидатов.

В-третьих, государственные и муниципальные служащие (даже на самом высоком уровне) создают собственный «бизнес» или начинают оказывать «консультативные услуги», причем самыми важными и, возможно, единственными их клиентами являются ведомства, в которых они сами работают. Эти лица заключают контракты (по рыночным ценам) на исполнение работ, входящих в компетенцию их собственного ведомства, и получают лично или создают условия для наживы других лиц, что ведет к разрастанию конфликта интересов и множеству злоупотреблений по службе.

В-четвертых, служащие выезжают в неоправданные необходимостью и чрезмерно длительные зарубежные командировки. Размер суточных обычно устанавливается в значительных размерах. В России государственный или муниципальный служащий за один день пребывания за границей в служебной командировке может получить сумму, равную третьей части его месячного оклада. Действующее налоговое законодательство позволяет российским государственным и муниципальным служащим не платить за полученные командировочные (вне зависимости от их размера) налоги, при условии, что первые не имеют помимо службы других разрешенных источников дохода. До настоящего времени подобные коррупционные отклонения, как правило, не могут рассматриваться как правонарушения. Наибольшие возможности для злоупотреблений в этой сфере принадлежат руководителям центральных аппаратов министерств и ведомств, которые наделены правом распоряжения бюджетными средствами. Отсутствие четко сформулированных ограничений и требований позволяет им десятки раз в течение года выезжать в командировки «с целью изучения зарубежного опыта» малоприменимого в условиях российской действительности, а также использовать это средство как инструмента платежа сотрудникам, оказавшим личные услуги руководителю.

В-пятых, в списках сотрудников появляются «мертвые души». Платят лицам, уволившимся или ушедшим на пенсию, в ведомостях могут появиться и просто вымышленные имена, в результате чего до четверти списка служащих составляют «призраки»3. Подобные формы коррупции в российском законодательстве традиционно рассматриваются как злоупотребление должностными полномочиями (если оплачивается фактически выполненная работа в размерах не превышающих пределов для лиц, не являющихся государственными или муниципальными служащими) - ст. 285 УК РФ, либо как хищение, являющееся растратой (ст.159 УК РФ) или мошенничеством (ст.160 УК РФ).

Эти пять видов поведения чиновников считаются коррупцией в полном смысле этого слова. При этом далеко не все из них относятся к категории «маленьких грехов». На завершающем этапе существования СССР целые отрасли экономики (например, хлопководство) превратились в настоящие фантомы. Число несуществующих работников сельского хозяйства Узбекистана, выращивающих и перерабатывающих миллионы тонн несуществующего хлопка составляло едва ли ни четверть взрослого населения этой республики. Такое масштабное коррупционное расхищение было обусловлено асимметричной структурой объединенного бюджета СССР, основными донорами которого были Россия, Украина и Белоруссия. В связи с «узбекским делом» впервые в практике борьбы с преступностью в СССР после периода массовых репрессий 20-40-х гг. возникла проблема одновременного привлечения к уголовной ответственности нескольких сотен тысяч человек ежегодно, которая впрочем так и не была решена[72].

Сложность структуры власти и коррупция

Одним из основных факторов существования коррупции является сложность структуры власти, наличие множества бюрократических процедур, воспринимаемых широкой общественностью как изначально «враждебные». Особенно часто это происходит в сфере налогообложения. Когда налоговая система воспринимается как несправедливая теми, кто более всего от нее страдает, возникает трудно преодолимое желание обмануть государство, особенно если отсутствует явная опасность разоблачения и наказания. Такая ситуация заставила многие страны в качестве приоритетной задачи поставить разработку всеобъемлющей и рациональной налоговой системы, не подверженной разрушающему воздействию политического популизма и не дающей возможности уклониться от уплаты налогов.

Основания для осторожного оптимизма по поводу формирования подобной системы в России создают:

• вступление с 1 января 1999 г. в силу первой части Налогового кодекса Российской Федерации,
• либерализация 25 июня 1998 г. оснований для освобождения от уголовной ответственности в случае совершения налоговых преступлений, предусмотренных ст. 194, 198 и 199 УК РФ,
• планирующееся на начало 2000 г. введение федеральной единой автоматизированной системы учета налогоплательщиков, доходов и расходов,
• принятие в конце октября 1999 г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ Федерального закона, предусматривающего уменьшение дифференциации и снижение уровня налоговых ставок для физических лиц и, наконец,
• относительно стабильный рост объема налоговых поступлений в бюджет РФ во второй половине 1999 г.

Без помощи посредника члены общества часто пасуют перед сложной бюрократической машиной и чувствуют себя не в силах с ней справиться. В результате может возникнуть разновидность коррупции, специально предназначенная для обслуживания этой «потребности». Наверное, самым примечательным примером такого рода является то, что в странах Латинской Америки называют «трамидатор» - посредник, помогающий «клиентам» совершать сделки. Трамидатор - это, как правило, человек со стороны, который получает плату за оформление бумаг в государственном учреждении. Но он может быть и сотрудником данного учреждения. Его деятельность не обязательно незаконна. Трамидатор продает клиенту свою осведомленность о деятельности данного учреждения: например, он знает, как оформить таможенные документы таким образом, чтобы никому не платить взятки. Однако зачастую его деятельность напрямую связана с коррупцией, так как он платит чиновникам за ускорение хода дела. При наличии такого рода посредника государственные чиновники менее ответственно подходят к своим обязанностям по предоставлению услуг обществу: они либо имеют долю в комиссионных, получаемых трамидатором, либо вообще не желают иметь дело с клиентом без посредника, поскольку считают это бесполезной и утомительной тратой времени.

В России институт трамидатора достаточно хорошо «прижился» в сферах лицензирования отдельных видов деятельности (например, образовательной), оказания таможенных услуг, государственной регистрации приобретенных транспортных средств, оформления заграничных паспортов, приема в высшие учебные заведения и др.[73].

Всегда существует некий порог сложности, за которым простым людям нужна помощь в общении с государственной системой, а оказывать такую помощь у государства нет резонов. Суть в том, что этот порог не должен быть слишком низким. Одно дело, когда человеку требуется помощь для заключения сделки, связанной с куплей-продажей участка земли, и совершенно иное дело, когда клиенту требуется всего-навсего получить водительские права или установить телефон. Нужно постоянно стремиться к сокращению сложностей бюрократических процедур. Нездоровое положение дел можно быстро поправить самыми простыми средствами: например, обеспечив клиентов несложными, доступными для каждого бланками, образцами заполненных документов, установить удобное для них время приема и т.п. Для этого необходимо бывает осуществить переобучение персонала. Например, в последние годы в Великобритании было разрешено в упрощенном порядке оформлять сделки с земельными участками, что привело к значительному снижению гонораров юристам, потребовало обучения чиновников.

Еще один источник потенциальной коррупции - предоставление излишних или расплывчатых «полномочий» государственным чиновникам, не определяя четко и однозначно, каковы объективные критерии для принятия тех или иных управленческих решений.

Ненасытный чиновник из Цюриха

В Швейцарии громкий резонанс получило дело Рафаэля Губера, бывшего инспектора ресторанов и баров кантона Цюрих, обвиненного в получении за 10 лет (с 1981 по 1991 год) взяток на сумму 1,84 миллиона долларов США от тех, кто обращался к нему за получением лицензий и разрешений. Данный случай потряс всю страну, в которой честность и порядочность государственных чиновников всегда воспринималась как нечто само собой разумеющееся. Никто и не подозревал, что законодательными актами кантона, предоставлявшими инспекторам значительные полномочия, можно так злоупотреблять. Среди прочего обращавшиеся должны были обосновать «потребность» в открытии заведения. По словам прокурора, Губер установил «царство страха» и взимал плату, якобы одалживая деньги или заставляя заявителей покупать по завышенным ценам картины своего покойного отца. Несмотря на скромную зарплату, Губер имел две квартиры в Цюрихе и купил имение в Кьянти, Италия, общей площадью 90 га, с виноградниками и искусственным озером. В начале будущего года ожидается рассмотрение дела в суде. Тем временем власти кантона приняли новую инструкцию, согласно которой, заявителям больше не нужно доказывать «необходимость» открытия своего учреждения[74].

Другой источник коррупции - это родственные и клановые связи чиновника. Как писал один автор: «типичный служащий получает образование за счет своих многочисленных родственников и соплеменников, которые терпеливо откладывали деньги для оплаты его обучения в расчете на то, что, достигнув высокого положения, он позаботится о них... Глубоко укоренившиеся родственные чувства заставляют человека нарушать и обходить законы, не позволяющие ему помогать своим сородичам, т.е. делать то, что он считает своим первостепенным долгом... Поступая таким образом, служащий не чувствует раскаяния, поскольку все делают то же самое, и никто не считает такое поведение предосудительным».11

Головокружительные карьеры «членов семей» бывших и нынешних руководителей СССР и России – Василия Сталина, Юрия Жданова, Алексея Аджубея, Галины Брежневой, Александра Черненко, Татьяны Дъяченко являются весьма точным критерием терпимости высшего слоя чиновничества к этическим и дисциплинарным коррупционным отклонениям .

Четыре сценария борьбы против системной коррупции.

Существует четыре главных варианта действий против системной коррупции. Первый – это смена власти с последующим заключением в тюрьму бывших руководителей государства (Бангладеш) или даже казнь их (Гана). Такой путь может принести пользу, но не всегда: в Гане это получилось, но в Бангладеш (где казни не проводились) провалилось. В СССР были проведены «судебные» процессы на Лаврентием Берией, Василием Сталиным и Юрием Чурбановым практически ничего не изменили. Позднее подобные попытки предпринимались в отношении бывшего Президента СССР М. Горбачева и, вероятно, будут предприниматься в отношении нынешнего Президента РФ Б. Ельцина после его отставки как некое логичное завершение грандиозного скандала вокруг «любимого» кремлевского подрядчика - швейцарской фирмы «Mabetex».

Второй вариант - более трудный и не дающий готовых ответов: реформировать государственную систему, пораженную системной коррупцией, не требуя при этом от лидеров, чтобы они совершили политическое самоубийство или отправились в изгнание. Например, на выборах в Кении в 1993 г., оппозиционные партии четко указали преступления, в которых они будут обвинять бывших руководителей. Неудивительно, что, оппозиция проиграла выборы. Политическая реальность заключается в том, что при передаче власти мирным путем, это происходит с молчаливого согласия тех, кто находится у власти, даже вопреки их желанию. Поэтому нереально ожидать от тех, кто занимает высокие посты, что они просто отойдут в сторону, зная, что им грозит тюремное заключение. Лозунг всеобщей амнистии может быть политически невыгодным, но если передача власти мыслится как мирный процесс, то неизбежна степень взаимопонимания и взаимных уступок между властью и оппозицией[75]. Сторонники этого варианта в России предлагают закрепить за нынешним Президентом РФ статус пожизненного члена верхней палаты Федерального Собрания подобно тому как это было сделано в отношении Пиночета.

Еще более трудная задача - обретение политической воли для ликвидации коррупции в верхних эшелонах власти. Клептомания или неосознанная страсть к стяжательству, кажется, становится все более и более распространенным явлением, и многие из числа самых коррумпированных мировых лидеров, и так уже имеющих больше денег, чем им когда-либо может понадобиться, склонны к тому, чтобы получать еще и еще. Как нам убедить таких лидеров признать необходимость гласности, прозрачности и подотчетности, т.е. тех принципов, которые положат конец подобной практике и, возможно, вскроют масштабы приобретенных богатств?

Третий сценарий - это угандийская модель. Уганда, будучи обществом переходного типа, преобразует доставшуюся ей в наследство систему сверху донизу, разработав целый пакет реформ государственной службы. Такие всеобъемлющие реформы обычно наиболее легко осуществимы там, где они происходят на волне кардинальной смены власти и предпринимаются новым политическим руководством. Но в процессе перехода для этого не всегда хватает времени и целеустремленности, и поэтому существует множество примеров того, как новое руководство, обещая нанести удар по коррупции, после прихода к власти отвлекается на другие вопросы и слишком быстро вступает на проторенную дорожку прошлого. Опыт Уганды показал, что если вовремя взяться за дело, то можно сразу же выиграть время для кардинальных реформ в области административного управления.

Четвертый сценарий - это концепция «анклава» или «острова честности», в настоящее время разрабатываемая в Эквадоре. Этот подход заключается в «отгораживании» отдельных сфер государственной службы от всей системы в целом для того, чтобы начать борьбу с коррупцией на отдельно взятом участке. Например, недавно в Танзании налоговая служба была выведена из общей системы государственной службы, ее сотрудникам повысили денежное содержание, чтобы создать стимулы для честной работы. Подобные эксперименты были проведены и в России. Сотрудникам вновь созданного Главного управления и региональных управлений по организованной преступности МВД РФ решением Правительства были бесплатно выделены несколько тысяч квартир и установлено денежное содержание, значительно превышающее средний уровень оплаты аналогичных категорий работников остальных сотрудников Министерства. На начальном этапе формирования аналогичные меры были предприняты в отношении сотрудников налоговой инспекции и налоговой полиции, которые к тому получали право на дополнительное вознаграждение пропорционально объему выявленных неплатежей в бюджет. В настоящее время эти меры отменены.

Являются ли меры принуждения решением проблемы борьбы с коррупцией?

Некоторые утверждают, что все, что требуется сделать — это применить закон, что кризис - не результат широкомасштабного распространения коррупции, а следствие недостатка мер принуждения. Государство в некотором смысле вынуждено уподобляться античному богу Сатурну, пожирающему своих детей, порождая коррупцию в недрах своих структур и ведя с ней борьбу на уничтожение. Тем не менее, если бы суть проблемы состояла лишь в этом, то коррупция была бы уже давно побеждена.

Петр I применял к коррупционерам жестокие наказания. Изобличенный в казнокрадстве и взяточничестве губернатор Сибири князь Матвей Гагарин был осужден к смертной казни и 16 марта 1721 года был повешен перед окнами Юстиц – коллегии в присутствии императора, всего двора, чиновников коллегии и родственников осужденного. Затем виселицу с телом князя - взяточника установили на стрелке Васильевского острова перед зданием Биржи.

В 1724 году был уличен во взятках изобличитель сибирского губернатора и его главный обвинитель - обер-фискал Алексей Нестеров. Его приговорили к наиболее жестокому виду смертной казни – колесованию. Петр устрашал служилых людей, но никакие суровые меры не помогали. Ближайший сподвижник императора - светлейший князь Александр Меншиков по словам В.О. Ключевского, был «отважным мастером брать взятки, красть и лгать». Не отличались безупречной репутацией и генерал-адмирал граф Ф.М. Апраксин, канцлер граф Г.И. Головкин, сенатор князь Г.П. Волконский и другие «птенцы гнезда петрова».

Даже в странах, где коррупция достигла невиданного размаха, существуют законы, направленные против коррупции в системе государственной службы. Эти законы просто не соблюдаются, а принцип подотчетности власти игнорируется. В большинстве таких стран имеются кодексы поведения высших должностных лиц, где нашли отражение благие намерения, но сами эти кодексы - по сути дела, мертворожденные акты. Чтобы противостоять коррупции, недостаточно просто принимать и вводить в действие соответствующие законы. Главное заключается в том, чтобы заставить систему работать и изменить модели поведения людей.

Некоторые авторы настойчиво предлагают наказать главных виновников[76]. Другие утверждают, что при осуществлении реформ надо смотреть вперед и стремиться изменить систему, а не оглядываться назад, наказывая преступников за прошлые деяния[77]. Но даже если ставится цель наказать виновных, прежде всего необходимо, чтобы существовало руководство, приверженное делу осуществления кардинальных реформ, а механизмы принуждения были мощными и эффективными. Преимущество ориентации на будущее, а не на прошлое состоит в том, что таким образом оппозиция сводится к минимуму. Те, кто обогатился нечестным и противозаконным путем (а очень часто эти люди составляют ряды могущественной элиты), не станут рассматривать программу по борьбе с коррупцией в качестве прямой угрозы для себя лично. Считается общепризнанным, что программа борьбы с коррупцией должна пользоваться поддержкой в высших политических кругах и что те, кто отвечает за ее осуществление, должны ощущать эту поддержку, независимо от того, какие лица могут быть привлечены к уголовной либо административной ответственности в результате осуществления этой программы.

В США даже законодатели не имеют иммунитета от ответственности за коррупцию. На протяжении истории конгресса США сенат исключил за коррумпированность 29 сенаторов, а палата представителей – 28 своих членов. Последний случай имел место в 1982 году, после осуждения виновного за взятку федеральным судом.

Кроме того, сенат вынес за это время порицание 9 сенаторам, а палата представителей – 22. С 1976 года используется в качестве меры воздействия выговор, который считается менее строгой мерой по сравнению с порицанием. За время применения этого вида административной ответственности 7 членов палаты представителей получили выговор. Коррумпированность должностных лиц обнаруживается с трудом и поэтому меры административной ответственности применятся крайне редко.

В России члены Парламента также не имеют иммунитета от уголовного преследования за любые преступления, в том числе коррупционные, но зато имеют особый уголовно-процессуальный статус, который предполагает специальный порядок возбуждения против них уголовных дел. Для этого требуется согласие органа законодательной власти. Государственная Дума, например, традиционно отказывает прокурорам, ходатайствующим о разрешении возбудить уголовное дело в отношении депутата, даже если речь идет о совершении коррупционного преступления, как в случае с бывшим депутатом и советником Президента РФ С.Б. Станкевичем. Для принятия такого решения не требуется его мотивировать. Вместе с тем, разумно предположить, что основным мотивом принятия подобных решений является боязнь создания «опасных» прецедентов.

Этические стандарты на государственной службе

Обычно у бюрократов любой страны имеется два набора ценностей: официальные (узаконенные) и неофициальные (традиции и обычаи). Хотя бюрократы призваны служить закону, в душе они, тем не менее, нередко являются последовательными приверженцами неофициальных ценностей. Сила традиции настолько велика, что даже если сам чиновник публично отвергает традиции, он все равно находится под их постоянным влиянием. Например, во избежание обвинений в неблагодарности, политики и высшие государственные чиновники должны окружать себя своими соплеменниками и ближайшими родственниками. Такое положение создает трудности для тех чиновников, которые осознают ценность закона. Если на вершине чиновничьего аппарата подобное положение создает лишь некоторые неудобства, то у рядовых граждан такая практика должна вызывать настоящую панику.

Простое решение заключается в том, чтобы платить государственным служащим надлежащую зарплату. Но это не обязательно повлечет за собой коренные перемены: весьма вероятно, что это может даже усилить давление на чиновников, тем более что высокая зарплата открывает больше возможностей для злоупотреблений Для подкупа низкооплачиваемых чиновников можно тратить меньше денег, а высокооплачиваемых – больше. Равным образом и прямолинейное наступление на традиционные ценности и обычаи не даст результата. Многие страны по понятным причинам не станут без нужды подрывать базовые традиционные ценности.

Один автор, пишущий об Африке, утверждает: «Характер этических кодексов не должен превращать руководителей в подвижников, бедных, как церковные мыши. В этих кодексах также не должны содержаться слишком жесткие требования, которые могли бы лишить потенциальных руководителей желания исполнить роль лидера[78].

С учетом этих факторов предлагается четырехсторонний подход:

1. разработать структуру процесса принятия решений так, чтобы из него были бы исключены лица, которые могут оказаться под давлением своих родственников или семейного клана[79], а сам он основывался на недвусмысленных инструкциях и был максимально упрощен;
2. довести эти инструкции до сведения общественности, особо подчеркнув тот факт, что чиновники не имеют права действовать, как им вздумается, а любые традиционные обычаи должны адаптироваться к новой реальности;
3. ввести эффективную систему повышения квалификации служащих всех уровней и одновременно сформулировать и опубликовать четко определенные этические нормы и правила поведения чиновников;
4. ввести или шире применять уже существующие меры административного воздействия, обеспечивающие ответственность руководителей всех уровней за коррупцию в подчиненных им подразделениях.

К положительным результатам в деле борьбы с коррупцией могут также привести:

• отмена ненужных процедур и неоправданного лицензирования;
• упрощение налоговой системы;
• создание таких рабочих мест, которые служащие ценили и воздерживались бы от взяточничества из опасения потерять работу;
• введение практики подачи деклараций об имущественном состоянии и доходах высших государственных чиновников

Контроль за имущественным состоянием, доходами и обязательствами чиновников

Одним из средств поддержания этики поведения на государственной и муниципальной службах является периодическое заполнение служащими деклараций о своих доходах, имуществе и финансовых обязательствах. Хотя, те, кто берет взятки, вряд ли честно заполнят декларации об имуществе и доходах, тем не менее, фиксация их финансового состояния может стать основанием для последующего судебного разбирательства. Это, например, заставит их задуматься над тем, что любые последующие приобретения, если они не будут декларированы, будут считаться незаконными. Требование представлять декларацию как средство предотвращения взяточничества должно сохраняться в течение некоторого времени после увольнения чиновника со службы. Исследования показали, что взятки редко предлагаются после более чем трех лет пребывания на пенсии.

Контроль за доходами чиновников может означать вмешательство в частную жизнь человека, особенно если он распространяется не только на самого чиновника, но и на членов его семьи. Приверженцы старых добрых традиций выступают против деклараций и предпочитают полагаться на британскую традицию неофициальных, большей частью неписаных правил поведения. Считается, что эти правила обеспечивают приверженность элиты высоким этическим нормам - более высоким и жизнеспособным, чем писаные требования. Однако в настоящее время появляется все больше свидетельств того, что такая неофициальная система абсолютно несостоятельна. Сегодня коррупцию можно обуздать, только превратив ее в рискованное и малоприбыльное предприятие. Неформальные правила в этом направлении не работают и к тому же они не подконтрольны обществу[80].

Если согласиться с доводами в пользу подачи чиновниками деклараций, то сразу возникает несколько вопросов. Кому подавать декларацию? Какие факты включать в декларацию? В какой степени декларация распространяется на членов семьи? Как часто надо заполнять декларации? В какой степени должны быть средства массовой информации и общественность допущены к этим декларациям? Начиная с какого уровня служебной лестницы государственные служащие должны обязательно подавать декларации? Ни на один из этих вопросов нет простого ответа.

Деликатность этой ситуации состоит не столько в том, чтобы определить какие именно чиновники и какое именно имущество должны декларировать, а скорее в том, чтобы определить степень доступа общества к этим декларациям. Лакмусовой бумажкой должно быть требование удовлетворения общественных запросов, а не заявления самых крикливых оппонентов идеи декларирования доходов.

В России этот вопрос законодательно решен следующим образом. Государственные служащие обязаны передать в доверительное управление по гарантию государства на время нахождения на государственной службе принадлежащие им пакеты акций, доли в уставном капитале коммерческих организаций. Кроме того государственные служащие обязаны ежегодно представлять в налоговую службу сведения о своих доходах и имущества, принадлежащем им на праве собственности и являющимся объектом налогообложения. Указанные сведения составляют служебную тайну (ст. 12 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 5 июля 1995 г.). Аналогичным образом должны поступать и муниципальные служащие. На практике значительная часть этих требований игнорируется, поскольку до настоящего времени не принят нормативный акт, который бы устанавливал правила передачи служащими своего имущества в доверительное управление. К тому же следует принять во внимание тот факт, что фактическое обладание государственным или муниципальным служащим пакетом акций, не переданным в доверительное управление создает основание для привлечения их к уголовной ответственности за незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ).

Принятие решений на низовых уровнях как средство борьбы с коррупцией

Хотя идея делегирования ответственности на низший уровень имеет своих приверженцев, ее оппоненты не менее решительно утверждают, что при осуществлении надлежащего контроля централизованная система менее подвержена коррупции, чем децентрализованная. Доводы за и против переноса центра тяжести принятия решений на низовые уровни свои плюсы и минусы. Опыт Франции показал, что чрезмерное преувеличение роли низовых уровней при недостатке контроля перерастает в ситуацию всеобщей коррупции. Политические партии, под чьим контролем находятся мэрии и муниципалитеты, по существу автоматически получали вознаграждения за предоставление контрактов частным фирмам, чего не было до децентрализации системы контрактов, подрядов и закупок[81]. Попытки ограничить коррупцию за счет децентрализации процесса принятия решений могут иметь обратный эффект, если отсутствует действенный контроль и аудит хозяйственной деятельности государственных и муниципальных органов.

Независимо от точки зрения на проблему переноса решений на низовые уровни, очевидно, что само по себе это мероприятие не является противоядием от коррупции. Наряду с этим нужно уделять большее внимание «разработке стратегий, гарантирующих, что люди, облеченные официальной властью, полностью осознают свои полномочия и несут ответственность за соблюдение требований этических и правовых норм.

Процедуры обжалования

При отсутствии эффективных каналов связи между теми, кто формулирует законы, и теми, кто отвечает за их исполнение, первые не смогут работать эффективно, а вторые будут лишены стимулов, мотивации и сил для предотвращения коррупции, которую они постоянно наблюдают вокруг.

Процедуры работы с заявлениями и жалобами на плохое руководство должны быть пересмотрены с тем, чтобы к ним был обеспечен доступ широкой общественности. При этом нужно создать соответствующий механизм, используя который служащие могли бы сообщать о своих подозрениях относительно коррупции без риска для своей карьеры и собственной безопасности. Необходимо, чтобы эти процедуры обеспечивали независимую оценку жалоб и заявлений в полном соответствии с принципами равенства и справедливости. Процедуры обжалования должны также предусматривать, какие действия могут предпринять следующие категории лиц: 1) рядовые граждане, понесшие ущерб в результате решения, затрагивающего их лично, и считающие себя жертвами коррупции или ошибок в руководстве; 2) служащие, полагающие, что начальство подвержено коррупции, но не имеющие мужества открыто заявить об этом.

С 1993 г. в России стало возможным обжаловать действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан, в суде (глава 24.1 Гражданского процессуального кодекса РСФСР),хотя при этом сохраняется и административный порядок такого обжалования, который регулируются устаревшим законодательным актом (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. в редакции Указов Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 г. и от 2 февраля 1988 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».

Защита «информаторов»

Пока служащие, знающие о серьезных нарушениях в работе аппарата, не заявят об этом, маловероятно, что их начальники узнают об этих нарушениях, пока не проявится серьезный ущерб, нанесенный ими. Существуют три основные препятствия, мешающие обнародованию информации. Первое препятствие касается сотрудников низшего звена, сообщающих факты о деятельности своего начальства. Рядовой служащий должен быть уверен, что в его собственных интересах предпринять решительные действия, даже если это будет неприятно его сослуживцам (а может быть, и ему самому). И, конечно, нет смысла докладывать о фактах коррупции начальству, если оно само коррумпировано и может перекрыть любые каналы связи и жестоко отомстить, если обвинения не будут подтверждены вескими доказательствами.

Второе препятствие относится к самой природе доносительства о фактах коррупции. Многие служащие не хотят доносить на друзей и коллег, однако бывают такие случаи, когда добросовестные работники могут оказать большую услугу работодателю (или обществу в целом), поступив именно так. С некоторых пор в государственном и частном секторах используются «горячие» телефонные линии для сообщения о фактах коррупции - таким способом можно сохранить анонимность информатора и обеспечить его безопасность. Немаловажную роль здесь может сыграть моральная поддержка высших должностных лиц государства, выраженная в официальных заявления одобрения соответствующей практики.

Третье препятствие заключается в том, что ни одна организация не стремится к скандалу. Инстинктивное желание «не выносить сор из избы» свойственно человеческой природе, хотя в данном случае оно явно непродуктивно. Нужно иметь немалое мужество и верить в свою правоту для того, чтобы взять на себя ответственность за информацию о коррупции, рискуя нарваться на скандал. Высокие начальники должны гордиться тем, что в подведомственной им организации или учреждении пресечена коррупция (даже если это создает временные неудобства), и может быть, даже представить вынужденные действия подчиненного как высшую доблесть.

Совершенно иную реакцию Администрации Президента РФ и самого Президента можно было наблюдать по отношению к действиям Генерального прокурора Ю. Скуратова, частью которых была попытка выяснить причастность Управляющего делами Президента РФ П. Бородина к незаконному использованию бюджетных средств при реконструкции комплекса зданий Кремля швейцарской фирмой «Mabetex». Предложение покинуть пост Ю. Скуратову поступило сразу же после того, как в распоряжении главы президентской Администрации оказалась видеозапись сексуальных действий человека «похожего на Генерального прокурора». Несмотря на неутверждение ходатайства об освобождении Ю. Скуратова от занимаемой должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ последний фактически был лишен возможности исполнять свои обязанности и контролировать ход расследования по делу «Mabetex». Лишь спустя много месяцев Ю. Скуратов публично подтвердил известные ему факты открытия фирмой «Mabetex» специальных карточных счетов на имя Б.Ельцина и отдельных членов его семьи [82].

Положение «информаторов» в Британии

Недавний случай, зафиксированный британской неправительственной организацией Public Concern at Work, обеспечивающей помощь и советы «информаторам», произошел с чиновником иммиграционной службы, который столкнулся с неправомочными действиями должностных лиц в своем региональном офисе. В соответствии с правилами, он доложил о случившемся. Расследование показало, что злоупотребления действительно имели место, и главного виновника уволили. Чиновник был подвергнут остракизму со стороны коллег; его машина стала объектом актов вандализма, он получал многочисленные письма с угрозами, наконец, его избили. Вопреки желанию он был переведен по службе в другой офис, где чувствовал себя дискомфортно. Все это свидетельствует об отсутствии культуры гласности, прозрачности и подотчетности, об опасности борьбы с коррупцией. Чувство корпоративной солидарности берет вepx u отторгает тех, кто идет против коллектива. Это - та черта человеческой природы, с которой нужно считаться при выработке стратегии, направленной на достижение перемен в культуре государственной службы. Нарушителями корпоративных интересов должны считаться те, кто нарушает законы и подвержен коррупции, а не те, кто сообщает о фактах коррупции. Коллективу нужно осознать, что донесение о фактах коррупции — это не только обязанность, но и действие, совершающееся в общих интересах[83].

Четко налаженный механизм информирования о деятельности чиновников чрезвычайно важен для развития и поддержания антикоррупционной системы служебной этики. Для этого необходимо выработать понятие жертвы коррупции, чтобы те, кто собирается подать жалобу, видели, что это действие имеет положительный результат (компенсация жертве коррупции), а не просто является актом мести.

В Великобритании собираются ввести Кодекс «информаторов»

Британское правительство собирается опубликовать новый кодекс для высокопоставленных чиновников, впервые четко формулируя право государственных служащих сообщать о фактах противоправной деятельности в своих учреждениях и право отказываться выполнять инструкции, идущие вразрез с их убеждениями и совестью. «Право на доносительство» призвано облегчить судьбу государственных служащих, у которых не было такого способа восстановления справедливости[84].

Та же система должна защищать невиновных от злонамеренных и зачастую ложных обвинений, выдвигаемых подчиненными, которые мстят за личные обиды или подают жалобы из-за того, что не имеют информации о ситуации. Поэтому в законодательстве о борьбе с коррупцией важно провести четкую грань между поддержанием общественных интересов и защитой информаторов от преследования, с одной стороны, и правом граждан на конфиденциальность информации, касающейся их лично, с другой. Особое внимание нужно уделить ограждению от необоснованных обвинений наиболее уязвимых групп, граждан (ВИЧ-инфицированные, бывшие пациенты психиатрических лечебных заведений, родители-одиночки), а также обеспечить соответствие предлагаемых законов конституции и международным нормам в области защиты прав человека.

При наличии таких государственных должностей, как омбудсмен (уполномоченный по правам человека) или комиссар по защите прав личности, эти люди могли бы играть ключевую роль в обеспечении защиты от коррупции, в том числе путем применения антикоррупционных законов. Однако еще лучше создать особую независимую службу, которая исполняла бы роль безопасного убежища и координирующего органа (как показала инициатива неправительственных организаций в Великобритании, такой орган вполне может быть общественным). Впрочем, как государственный, так и общественный органы мог бы обеспечить должное консультирование тех, кто рассматривает «доносы», чтобы рассмотрение всех жалоб, касающихся коррупции на государственной службе, проводилось справедливо и беспристрастно.

Другой вариант - назначить в каждом ведомстве «сотрудника по этике» для обеспечения рассмотрения жалоб непосредственно в самом ведомстве, насколько это возможно. Сотрудник по этике также отвечал бы за разработку и осуществление программ обучения вопросам этики, а также занимался бы вопросами этики в целом. Чтобы рассмотрение жалоб дало действительный эффект, данный служащий должен занимать высокую должность и иметь широкие полномочия.

Нормы права (в том числе административного) требуют, чтобы власти действовали в рамках закона; а граждане, чьи интересы серьезно пострадали, имели бы право обратиться в независимый суд для решения спора о том, в самом ли деле те или иные действия, совершенные государством или от его имени, соответствуют закону. Таким образом, судьи не заменяют собой правительство и не подменяют его решений своими собственными. Точнее было бы сказать, что они проверяют, имело ли данное должностное лицо полномочия принимать данное конкретное решение и, следовательно, является ли это решение законным и имеющим силу.

Что такое «административное право»?

Административное право - это совокупность норм, регулирующих вопросы государственного и муниципального управления. В европейских странах это нормы публичного права, которые в отличие от норм частного права регулируют отношения между отдельными гражданами и некоторые типы отношений граждан с государством.

С точки зрения управления, основной вопрос заключается не в том, является ли конкретное решение правильным или мог ли судья (или министр, или иной чиновник) принять иное решение. Вопрос состоит в том, какие полномочия были предоставлены органу власти законом? Были ли превышены или незаконно использованы эти полномочия? В Англии, например, местная администрация получила право на открытие общественных прачечных самообслуживания. Суд постановил, что полномочия местной администрации не настолько широки, чтобы принимать решения по открытию коммерческих предприятий, действующих с целью получения прибыли[85] .

В большинстве стран нормы права, которыми должны руководствоваться в своих действиях правительства, изложены в конституции. Однако полнота соответствующих регламентов, что подтверждается и российским опытом, оставляет желать лучшего. Обычно исполнительная власть не стремится к тому, чтобы детально регламентировать свою деятельность. В этой связи неизбежно появляются трения между политиками, заинтересованными в расширении своих властных полномочий и влияния, и конституциями, стремящимися ограничить эту власть в целях защиты граждан от произвола. В центре их коллизий находятся суды. В суды обращаются, чтобы определить, соответствует ли то или иное оспариваемое решение нормам права. Конечно, некоторые политики этому противодействуют, иногда очень активно. Они считают себя избранными народом, а потому имеющими власть, производную от воли народа. Столкнувшись с независимым судом, они могут задать вопрос: кто вас назначил? Ответ часто бывает такой: избранные народом политики. Даже если законом установлен пожизненный срок пребывания судьи в своей должности, моральная зависимость от того, кто его выдвинул на пост и поддержал обычно сохраняется. В этой связи возникает проблема особого порядка назначения судей, который бы с одной стороны основывался на принципах самовыдвижения или автоматически определяемого профессионального рейтинга, а с другой - на принципе недопустимости агитации в любой форме при обсуждении кандидатур судей в парламенте. При этом роль судов заключается не в навязывании взглядов большинства меньшинству, а в защите меньшинства от так называемой «тирании большинства». В политической системе большинство может иметь право принимать решения, но эти решения должны соответствовать закону.

Определение принципов правильного государственного управления.

Закон предполагает справедливое и честное исполнение государственными служащими своих должностных обязанностей. Конституция Малави 1994 г. провозглашает, что каждый человек имеет право на:

• законные, процессуально справедливые и обоснованные административные меры защиты в случае, если его права, свободы, законные интересы ущемлены или поставлены под угрозу;
• получение письменного обоснования и разъяснений относительно любых административных мер, ставящих под угрозу его права, свободы, законные интересы.

В Малави хорошо налаженная система государственного управления осуществляет не только обычное право, но и конституционное, при этом она подотчетна обществу. На администрацию возлагается безусловная обязанность обосновывать причины и мотивы своих действий. Это требование является ключевым для обеспечения должного правления: при отсутствии обоснований решения труднее оспорить. Когда обоснования четки и понятны (а в Малави, как правило, так оно и есть), суд может изучить их и вынести решение об их соответствии закону. Учитывая, что любые государственные решения сказываются на широких кругах общества, очень важно, чтобы существовала гласная система проверки законности этих решений, особенно в тех случаях, когда наносится ущерб гражданам или последствия принятия решений затрагивают их интересы. Поэтому все без исключения государственные служащие должны пройти курс обучения принципам правильного государственного управления. Хороший пример основных принципов административного права представляет принятое в Лусаке «Заявление о законности деятельности правительств» от 1992 г., поддержанное министрами юстиции стран Британского содружества в 1993 г. и подтвержденное последующими конференциями верховных судей государств различных регионов. Заявление гласит:

Административные органы при осуществлении власти и принятии решений должны:

• преследовать только те цели, для достижения которых им были предоставлены полномочия;
• быть нейтральными, соблюдать объективность и беспристрастность, учитывая только те факторы, которые относятся к конкретному делу;
• соблюдать принцип равенства перед законом, избегать дискриминации;
• поддерживать надлежащее равновесие между требованиями закона и возможными отрицательными последствиями принимаемых решений для соблюдения прав, свобод и интересов граждан;
• принимать решения в течение разумного периода времени с учетом специфики рассматриваемых вопросов;
• последовательно применять общие административные принципы; одновременно учитывая конкретные обстоятельства каждого дела.

Процедура

Общие принципы. Любые общие административные принципы, регулирующие полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, должны либо обнародоваться, либо доводиться до сведения заинтересованных лиц (соответствующим способом и в необходимом объеме) по их запросу до или после принятия решений, затрагивающих интересы этих лиц;

Право голоса. В отношении любых административных мер, которые по своей природе могут серьезно затронуть личные права, свободы или интересы граждан, граждане должны иметь право приводить свою аргументацию, которая должна приниматься во внимания органами власти и управления. В определенных случаях лица, чьи интересы могут быть затронуты мерами, принимаемыми властями, должны быть проинформированы в надлежащее время и должным образом о своих правах;

Доступ к информации. Лицо, интересы которого затрагиваются принимаемыми властями мерами, имеет право подать запрос и получить всю информацию об этих мерах еще до принятия соответствующего административного решения;

Разъяснение причин. В тех случаях, когда принимаемое властями решение может серьезно затронуть права, свободы или интересы граждан, заинтересованное лицо имеет право получить разъяснение относительно причин такого решения. Это разъяснение может содержаться как в самом решении, так и представлено в виде отдельного документа, который высылается заинтересованному лицу по его запросу в разумные сроки;

Компенсации. Если принимаемое властями решение имеет форму письменного акта серьезно затрагивает права, свободы или интересы граждан, в нем должны перечисляться конкретные меры, компенсирующие гражданам их потери, а также указываться сроки, необходимые для осуществления этих мер.

Оценка и экспертиза решений

Законность решения, принятого к исполнению, проверяется судом или другим компетентным органом. Однако это не исключает возможности предварительного изучения законности и целесообразности данного решения самим органом, который его принимает. Если временные рамки для принятия решения не установлены законом, а решение не принимается в течение некоторого разумного промежутка времени, неспособность органа власти принять решение должна стать предметом рассмотрения компетентной инстанцией. Суд или иной компетентный орган, контролирующий решения, принимаемые органами власти и местного самоуправления, должен иметь полномочия на получение любой информации, необходимой для надлежащего исполнения им своих функций. При этом очень важно, чтобы ответственность за непредоставление такой информации была бы выражена в законе недвусмысмысленно. Например, исходя из буквального смысла наименования ст.294 Уголовного кодекса России, уголовному наказанию должно подвергаться воспрепятствование осуществлению правосудия и производству предварительного расследования, что казалось бы охватывает и такую наиболее распространенную форму воспрепятствования как преднамеренное непредоставление необходимой информации. Однако в описательной части той же говорится уже лишь о вмешательстве, т.е. буквально об активном влиянии (хотя и в любых формах) на деятельность суда.

Реализация

При реализации решений органов власти должное внимание необходимо уделять принципам нормального и эффективного управления, законным интересам третьих лиц и интересам общества. Но если требования эффективности предполагают изменение принципов в конкретных случаях или отдельных сферах государственного и муниципального управления, нужно приложить все усилия, чтобы были сохранены высшие стандарты справедливости.

Причины, по которым отдельные решения могут оказаться противоправными

Решение может оказаться противоправным в силу «незаконности», то есть в результате ошибки и неправильного применения требований закона чиновниками. Например, закон может предоставлять министру широкие полномочия. Но все же может возникнуть вопрос, насколько правильно эти полномочия используются. Используются ли они в соответствии с теми целями, которым призван служить данный закон и во имя осуществления которых должностное лицо наделено столь широкими полномочиями?

Сколь широкими бы ни были должностные полномочия, административное право обязывает суды ограничивать бесконтрольное их использование, чтобы деятельность чиновников в максимальной степени соответствовала тем целям, для достижения которых эти полномочия были предоставлены. Суд должен задавать вопросы, проводить, консультации и не принимать во внимание мнения и суждения, не имеющие отношения к существу проблемы.

Более спорная ситуация может возникнуть в том случае, когда решение оспаривается в суде на том основании, что оно «иррационально». Суды обычно придерживаются принципа, что властные полномочия должны осуществляться разумно, и мало кто может поспорить с этим. Однако на практике суды, как правило, отказываются рассматривать критерии «разумности» при осуществлении полномочий должностных лиц, если только конкретное решение не выходит за все рамки логики или морали[86] .

Еще один типичный случай жалобы на решение органа власти - это жалоба на «процедурную ошибку». Обычно суть заключается в том, что людям, которых затрагивает конкретное решение, не дали возможности высказаться. Что подразумевается под «возможностью высказаться», зависит от ряда обстоятельств. Иногда речь идет о том, что адвокатам не дали права публично допросить свидетелей. Иногда требование предоставить «возможность высказаться» может быть сделано просто в рекламных целях: заявить о том, что конкретное предложение находится в стадии рассмотрения, или дать свою оценку различных заявлений.

Решение органа власти также может быть оспорено на основании того, что оно «заведомо предопределено»; т.е. принято механически, без учета конкретных обстоятельств дела. Суды всегда придерживаются принципа равенства и стремятся с одинаковых позиций подходить к сходным делам. Однако принцип равенства не отменяет принципа справедливости, а справедливость требует, чтобы каждое дело рассматривалось с учетом всех конкретных обстоятельств.

Основанием для того, чтобы оспорить решение органа власти, может служить «предвзятость», а также «прецедентное право». Наглядным образом прецедентное право проявляется в Великобритании. Например, один профсоюз выиграл дело на основании того, что он в течение длительного времени получал консультации и имел все права претендовать на получение таких консультаций и в будущем, если только не будут представлены причины лишения его таких прав и не будут даны возможности оспорить любые изменения сложившейся практики.

Концепция «злоупотребления властью» относится к случаям, когда суд рассматривает разные возможные способы принятия решения и определяет, правильно ли было принято данное конкретное решение и каким оно должно было быть. Подобные случаи редко становятся предметом рассмотрения административного права. Один из примеров касается налогоплательщика, обвинившего налоговую инспекцию в том, что та пообещала не возбуждать против него дело, если он снимет часть своих требований относительно налоговых льгот. Суд постановил, что если бы на этот счет существовало соглашение сторон (чего в данном случае не было), то отказ от возбуждения дела считался бы злоупотреблением властью со стороны налоговой инспекции[87] .

Наконец, следует более подробно рассмотреть концепцию «пропорциональности» или «соразмерности» как составную часть решения органа власти. В обычном праве основное внимание уделяется скорее поискам практического решения, а не теоретическим принципам, и судьи не слишком стремятся рассматривать понятия честности в качестве основополагающего принципа права. Значительно большее внимание они уделяют чисто прагматическим аспектам. Однако недавние случая показывают, что судьи становятся более смелыми и готовы рассматривать, являются ли те или иные решения «соразмерными». Это случилось, например, при рассмотрении дела о запрете, наложенным одним органом местного самоуправления на некоего гражданина: из-за его недостойного поведения на различных встречах частного характера ему запретили пользоваться любым имуществом, находящимся в собственности местных властей[88].

боснование административных решений

Суды обычно не заставляют чиновников обосновывать свои решения. Однако иногда суды могут решить, что, в соответствии с законом, требуется предоставление достаточных оснований для принятия того или иного конкретного решения; иногда это требование может быть прямо записано в законе. Подобное происходит, например, когда некто желает воспользоваться своим правом на апелляцию, и поэтому он должен знать причины принятия того решения, которое он собирается оспорить. При отсутствии данных, подтверждающих правомерность решения, суд может заключить, что для него не было достаточных оснований, и это само по себе может послужить основанием для отмены решения. Чтобы избежать подобных ситуаций, чиновники должны приводить доводы в пользу принятого ими решения. Таким образом, представление оснований для принятия того или того решения желательно, и такая практика должна всемерно поощряться. Более того, если чиновник просто письменно зафиксирует все обстоятельства и доводы в пользу конкретного решения, это поможет ему лучше представлять себе всю ситуацию.

Невредно также повторить, что грамм предосторожности равен килограмму средств для исправления ситуации. Каждый раз при принятии решения чиновник должен задавать себе множество вопросов, иначе он может нарваться на множество неприятностей в процессе судебной экспертизы принятого им решения. Вот эти вопросы:

• имею ли я полномочия делать то, что я хочу?
• не переоцениваю ли я свои полномочия и не рискую ли я превысить их, что приведет к возбуждению дела против меня?
• осуществляю ли я свои полномочия в соответствии с той целью, для которой они мне предоставлены?
• действую ли я, исходя из правильных оснований? Принял ли я во внимание всю необходимую информацию, и исключил ли я все не относящиеся к делу соображения?
• если мне нужно будет предоставить мотивы осуществления моих полномочий, правомерны ли они и выдержат ли они экспертизу независимого и компетентного суда?
• выслушаю ли я мнения людей, на которых это решение может отразиться? Достаточно ли я их проинформировал, чтобы у них была возможность заявить протест?
• достаточно ли времени я отвел для консультаций и обсуждения?
• не принял ли я решение заранее или дал возможность заподозрить это; т.е. может быть, я просто провожу ведомственную политику без учета обстоятельств конкретного дела?
• не злоупотребил ли я или кто-то другой служебным положением при принятии решения, так что меня можно заподозрить в пристрастности?
• есть ли основания полагать, что я поступаю нечестно. Не заставляют ли мои действия кого-нибудь думать, что я мог бы поступить по-другому?
• правильно ли я осуществляю данные мне полномочия принимать решения? Не следует ли мне проконсультироваться с юристом по этому поводу?
• не собираюсь ли я действовать таким образом, что суд может расценить мои действия как злоупотребление властью или как неразумные, и не обернется ли это против меня?[89]

Пересмотр административного права необходим для того, чтобы усилия, направленные на борьбу коррупцией, могли повлиять на коррупцию в верхних эшелонах системы правления, а реформы не натыкались на искусственно возведенную кирпичную стену юридической казуистики. Граждане должны чувствовать, что административное право нацелено на всемерное поддержание и поощрение принципов гласности, прозрачности и подотчетность при принятии решений любыми государственными чиновниками.

Глава 8

Роль омбудсмена- уполномоченного по правам человека)

Никколо Макиавелли, Речи, I (8)

Кто такой омбудсмен? Процесс назначения на должность. Меланезийская модель назначения на пост омбудсмена. Средства. Доступность. Восстановление справедливости

Что может сделать простой гражданин, если дела идут плохо, если появляется обида, а власти глухи к жалобам на засилье бюрократии? Один из вариантов – обратиться в суд. Но судебное разбирательство идет медленно, стоит дорого, дела рассматриваются в присутствии многих посторонних людей, а судьи далеко не всегда настроены благожелательно. Многие идут к омбудсмену[90].

Кто такой омбудсмен?

Хотя слово «омбудсмен» скандинавского происхождения, первый омбудсмен появился в Китае более 2000 лет назад во времена династии Хань. Однако древний не значит вечный, и этот институт был заново изобретен в скандинавских странах в XIX в. и именно там получил свою нынешнюю форму. Долгое время сам институт омбудсмена воспринимался как специфически скандинавский, пока в 1960 г. Новая Зеландия не назначила своего первого омбудсмена. Как заметил первый омбудсмен в истории общего права сэр Ги Паулз, институт оказался полезным для граждан в деле общения с махиной государственной власти, и явление распространилось по всему миру. Сегодня институт омбудсмена закреплен в конституциях многих стран.

По своей сути, служба омбудсмена – это независимая служба, призванная принимать и расследовать жалобы на плохое исполнение органами государства своих функций[91].Главная функция омбудсмена заключается в том, чтобы проверять законность следующих действий (или бездействия):

• решения, процессы, рекомендации, упущения, которые противоречат закону, правилам или инструкциям или отклоняются от установившейся практики или процедур, если только это не делается во благо общества и при наличии достаточных оснований; если они ошибочны, произвольны или неразумны, несправедливы, пристрастны, жестоки, дискриминационны, необоснованны; если осуществляется превышение власти, если то или иное решение не исполняется по таким причинам, как взяточничество, использование служебного положения в корыстных целях, фаворитизм, кумовство и превышение власти;
• небрежность, безразличие, задержки, некомпетентность, неэффективность при исполнении служебных обязанностей и неспособность осуществлять функции управления[92].

Во многих странах полномочия омбудсмена также распространяются на контроль и инспектирование системы управления в целях сокращения коррупции до минимума. В качестве независимого и обладающего широкими полномочиями конституционного института служба лучше может противостоять давлению со стороны исполнительной власти, чем другие органы. Она может выполнять аудиторские функции, стимулируя подачу информации, способствующей выявлению и определению масштабов коррупции в органах власти, а конфиденциальность этих процедур придает службе дополнительное преимущество и обеспечивает защиту против возможного запугивания информаторов и заявителей[93]. Служба омбудсмена работает с целью предотвращения коррупции и плохого управления. Она может рекомендовать пути улучшения каждодневных процедур и установленной практики и настраивать государственных чиновников на необходимость поддержания должного порядка в работе.

Служба омбудсмена доказала, что она легко приспосабливается к внешним условиям и способна хорошо работать при парламентской демократии, в обществах с различными этническими и религиозными условиями, при однопартийной системе и военном режиме. Например, когда в Танзании была введена однопартийная система, президентская комиссия отметила, что «в быстро развивающейся стране неизбежно придется облечь правительственных и партийных чиновников широкими полномочиями по принятию решений. Однако решения, принимаемые такими чиновниками, могут иметь самые серьезные последствия для общества. Комиссия осознает, что общество очень обеспокоено угрозой злоупотребления властью. Поэтому мы тщательно продумали возможность защиты простых граждан»[94]. В результате была создана постоянная комиссия – служба омбудсмена.

В России деятельность омбудсмена находится в стадии становления и этому новому социальному институту еще предстоит определить свое место в системе, обеспечивающей защиту населения от произвола чиновников[95].

Процесс назначения на должность

Процесс назначения омбудсмена – как и других общественных институтов, осуществляющих функции сдержек и противовесов, – чрезвычайно важен для утверждения и поддержания общественного доверия к институту. Если в службе будут работать отставные чиновники или приверженцы какой-либо партии, шансы на успех серьезно ограничены. В некоторых странах парламент самостоятельно выбирает омбудсмена, а глава государства формально утверждает назначение. В других странах назначение производится главой государства после консультаций с лидером оппозиции и премьер-министром (если таковой существует). Или назначение осуществляется главой исполнительной власти, а никаких формальных консультаций и согласований не требуется. Важен не столько механизм этого процесса, сколько результат. Служба омбудсмена должна восприниматься обществом как честная, компетентная, независимая и отвечающая его интересам, а не как бюрократический придаток, обслуживающий правящую политическую элиту.

Меланезийская модель назначения на пост омбудсмена

Может быть, самая перспективная модель представлена в Папуа – Новая Гвинея в Меланезии, где омбудсмена назначает президент (не являющийся главой исполнительной власти) по рекомендации специального комитета, в состав которого входят представители органов судебной, исполнительной и законодательной власти (включая лидера оппозиции).

Омбудсмен должен чувствовать себя в безопасности в течение всего времени пребывания на посту, зная, что он не подлежит смещению по прихоти главы исполнительной власти. Если омбудсмен назначается на свой пост на короткое время или на неопределенный срок без достаточных гарантий, это лишает его той уверенности в необходимости честных и беспристрастных действий, которая необходима для исполнения его должностных обязанностей. В идеале омбудсмен должен иметь такие же гарантии пребывания на посту, как председатель [96]верховного суда, смещение которого обусловлено наличием специальных процедур.6 Для того чтобы омбудсмен выполнял возложенные на него обязанности справедливо, он должен быть защищен от поспешных и необоснованных действий со стороны тех, кого он критикует и разоблачает. Однако интересно отметить, что лишь немногих омбудсменов постигла такая участь[97].

Средства

Обычно жалуются, что служба омбудсмена имеет недостаточно средств для выполнения своей работы. Иногда конституционное положение о том, что «служба омбудсмена должна быть обеспечена соответственным штатом, достаточным для исполнения ее функций», как это записано, например, в конституции Тринидада и Тобаго, не выполняется.

«Если у службы омбудсмена нет соответствующего бюджета, она надлежащим образом не укомплектована персоналом и не пользуется поддержкой тех, кто ее создал, она служит не чем иным, как красивым фасадом»[98].

Независимо от уровня финансирования, служба омбудсмена должна иметь свой собственный бюджет, а не подчиняться в финансовом отношении другому более крупному ведомству. Например, омбудсмен в Зимбабве большей частью финансируется через министерство юстиции. Со стороны омбудсмена на Барбадосе поступали жалобы, что правительство отказывается признать независимость его службы и утверждает годовые сметы расходов службы как несамостоятельного подразделения министерства.

Хотя вопрос бюджета и контроля за его исполнением является делом парламента и других органов государственной власти, омбудсмен должен иметь право принимать решения о командировках и других расходах в утвержденных пределах с целью проведения быстрых и тщательных расследований, не спрашивая на это чьего-либо разрешения. Поскольку многие жалобы касаются медленной работы органов государственной власти, служба омбудсмена не должна быть поражена той же болезнью, иначе она станет походить на еще одно неэффективное ведомство. Также крайне важен профессиональный уровень сотрудников службы. В некоторых странах к работе в службе омбудсмена привлекаются следователи (в Уганде, например, к службе прикомандировываются кадровые офицеры полиции), а также проводится соответствующее обучение персонала[99]. При недостатке средств для исполнения своих функций единственным стимулом для того, чтобы омбудсмен оставался на своем посту, зачастую остается только его собственная воля. Это – нежелательная ситуация, требующая серьезного отношения при осуществлении основательной перестройки общегосударственной системы этики поведения. Служба омбудсмена занимает уникальное положение в обществе, определяя пробелы и слабые места в системе и давая рекомендации по предотвращению нарушений. Неспособность государства адекватно финансировать службу может обойтись слишком дорого, поскольку чревата тем, что коррупция останется нераскрытой, а органы власти будут действовать неэффективно и с нарушениями закона.

Доступность

Особенностью службы омбудсмена является то, что граждане имеют к нему прямой доступ: им не нужно обращаться через адвокатов или через своих избранных представителей[100]. Процесс свободный: достаточно написать письмо, и можно быть уверенным, что его прочтут. Однако не следует забывать о том, что, как заметил президент Джулиус Ньерере, «омбудсмен получает жалобы только от наиболее грамотных, сознательных, энергичных и смелых наших граждан»[101].

Как следствие этого, представители службы омбудсмена некоторых стран считают необходимым выезжать в сельские районы, чтобы население лучше знало о ее деятельности и имело больше возможностей для обращения к ней. Естественно, такие усилия приводят к увеличению количества жалоб на плохое управление в сельской местности. И наоборот. Например, служба омбудсмена в Свазиленде не посещала окраины. В результате за три года работы было получено всего 40 жалоб, и службу закрыли. В крупных странах также необходима децентрализация службы и другие меры, направленные на повышение ее значимости: пропагандистские кампании, платная реклама (если позволяет бюджет), интервью в средствах массовой информации, радиопрограммы в прямом эфире с возможностью для слушателя задать вопрос и получить ответ. Все это повышает доступность службы омбудсмена для рядовых граждан.

Кроме того, чтобы эффективно осуществлять свои функции, омбудсмен должен пользоваться доверием различных ведомств в рамках существующей системы власти и управления. Необходимо создать такую обстановку, чтобы органы власти воспринимали омбудсмена как своего потенциального союзника, способного отстоять честь ведомства и его сотрудников, если они подвергнутся несправедливой и необоснованной критике.

Восстановление справедливости

Что происходит, когда омбудсменом выявлены факты плохого управления и коррупции? Служба омбудсмена ожидает от государственных чиновников, что они займутся реализацией выработанных рекомендаций. Когда же рекомендации игнорируются или их выполнение тормозится на высших этажах государственной власти, существует опасность, что служба омбудсмена потеряет уважение общества, а это негативно скажется на эффективности ее деятельности. Поэтому важную роль в обеспечении общественной поддержки деятельности омбудсмена играет гражданское общество, призванное настаивать на исполнении решений.

Омбудсмен – это не суд, у него нет полномочий в приказном порядке требовать исполнения своих решений. Может показаться странным, но следует помнить, что омбудсмен не выносит обязательных постановлений, как, например, судья, выносящий решение по конкретному делу. Скорее, омбудсмен дает свое заключение по результатам расследования сущности конкретного дела. Понятие сущности более туманно и менее определенно, чем обстоятельства, рассматриваемые в ходе судебного процесса. Однако служба омбудсмена руководствуется своими собственными предыдущими рекомендациями и аналогичными рекомендациями своих коллег из стран со сходными принципами управления и конституционными институтами.

Если бы в полномочия омбудсмена входило вынесение и принятие решений не просто рекомендательного, а обязательного характера, он был бы обязан работать более формально и осторожно. И тогда мы могли бы вернуться к тому, с чего начали: к жалобам на отсутствие доступных, быстрых и недорогих путей достижения решений, способных поправить ситуацию. На практике опасения, что государственные органы просто будут игнорировать решения омбудсмена, редко оправдываются, и службы омбудсмена во всем мире в целом придерживаются мнения, что им не нужны более широкие полномочия в плане принуждения.

С другой стороны, в тех ситуациях, где служба омбудсмена имеет специальное предписание расследовать дела о коррупции, доводы в пользу расширения полномочий в плане принуждения могут быть более обоснованы. Например, в Уганде служба правительственного генерального инспектора раскрыла много дел о коррупции и направила материалы в прокуратуру. Но там дела были спущены на тормозах – прокуратура либо не нашла достаточных оснований для возбуждения дела, либо вела следствие без особого энтузиазма. Вследствие этого новая Конституция Уганды от 1995 г. передала полномочия по расследованию службе омбудсмена. Но эти новые полномочия не предусматривают каких-либо полномочий в плане принуждения как такового, а скорее разрешают омбудсмену обращаться в суд для принятия решения на основе представленных материалов.

Глава 9

Система правосудия и коррупция

Феликс Франкфуртер

Судебная система: некоторые слабые моменты. Назначение судей. Смещение с занимаемой должности при наличии серьезных оснований. Срок пребывания в должности и оплата труда судей. Смещение с занимаемой должности при наличии серьезных оснований. Продвижение судей по службе. Работа аппарата суда. Несколько вопросов о судебной системе. Другие компоненты системы правосудия. Независимость государственных чиновников, надзирающих за соблюдением норм права. Несколько вопросов о высшем чиновнике по надзору за законностью. Государственные обвинители. Независимые прокуроры. Несколько вопросов о государственных обвинителях и независимых прокурорах. Уголовно-правовые средства защиты прав личности и проблемы, связанные с ними. Соответствует ли российское уголовное законодательство Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию?* Гражданско-правовые средства защиты прав личности. Гражданское право и государство. Несколько вопросов об уголовном и гражданском праве.

Независимая, беспристрастная и информированная судебная система занимает центральное место в процессе формирования справедливого, честного, открытого и подотчетного правительства [102]. В самом деле, для того чтобы судебная система могла реально осуществлять свою конституционную роль, она должна быть независима. Ее задача заключается в том, чтобы, находясь между правительством и народом, проверять деятельность правительства и государственных служащих и определять, соответствует ли эта деятельность стандартам, установленным конституцией и иными законами, принятыми законодательной властью.

Судебная система: некоторые слабые моменты

Способы, с помощью которых исполнительная власть может пытаться воздействовать на судебную систему, многочисленны и разнообразны. Некоторые из них достаточно тонкие, например, раздача наград или особые почести, оказываемые судьям при проведении государственных мероприятий. Одни из них трудно обнаружить, другие просто очевидны.

Возможно, наиболее явным злоупотреблением исполнительной власти является назначение на должности в судебной системе огромного количества своих политических сторонников. Процесс назначения на должности, следовательно, является чрезвычайно важным, хотя некоторые правительства столкнулись с такой ситуацией, когда их былые сторонники, попадая в высокие кабинеты, демонстрировали потрясающую независимость мышления, как это сделал Алексей Казанник, назначенный на пост Генерального прокурора РСФСР после беспрецедентного в современной истории России акта самопожертвования - отказа о своего места во вновь формируемом Верховном Совете в пользу Б. Ельцина. В борьбе с такого рода независимостью исполнительная власть может манипулировать процессом распределения судебных дел, например, через сговорчивого верховного судью, а также самостоятельно определять, кто из судей будет слушать конкретное дело государственной важности. Очень важно поэтому, чтобы поручения судьям вести то или иное дело давали не правительственные чиновники, а сами судебные органы, и чтобы верховный судья мог полностью полагаться на своих коллег.

Когда судья лишается благосклонности исполнительной власти, могут быть использованы разнообразные средства для того, чтобы подчинить его воле властей. Судью могут перевести по службе в глубокую провинцию, лишить служебного автомобиля, оплачиваемой государством дачи и прислуги (применительно к России последние меры могут быть применены лишь к руководителям судов федерального и регионального (субъектов РФ) уровней) с целью затруднить исполнение судьей его профессиональных обязанностей. Для судьи могут быть созданы различные препятствия, которые приведут к падению его авторитета в глазах общества и сделают его и без того трудную работу еще труднее. В частности, может быть развернута кампания с целью подрыва репутации как отдельных судей, так и судебной системы в целом. Подобная кампания может заключаться в критике конкретного судьи или в утверждении, что при его назначении на должность была допущена ошибка. В этом случае судьи не в силах вести ответную борьбу без боязни скомпрометировать как себя лично, так и представляемый ими судебный орган. С целью уменьшения возможностей для такого давления на судей необходимо, чтобы обеспечение судебной системы, включая бюджет и кадровые назначения, находилось в руках самих судей, а не оставалось во власти правительства или чиновничества.

После того как новая Конституция России 1993 г. провозгласила разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10) стало очевидно, что существовавший на тот момент порядок обеспечения деятельности судов органами исполнительной власти (Министерство юстиции РФ) вошел в противоречие с Основным законом страны. Однако потребовалось еще четыре года, прежде чем 8 января 1998 г. был подписан Федеральный закон «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации»[103], которым установлен новый порядок финансирования судов, мировых судей и квалификационных коллегий судей минуя правительственные структуры.

В случае претензий со стороны общества (а они возможны как в обществах с хорошо функционирующей демократической системой, так и там, где демократические принципы только-только утверждаются) судьи не должны быть и не должны считать себя вне критики. Тем не менее, подобного рода критика не должна быть огульной, безудержной и несправедливой. В частности, политики должны воздерживаться от любых заявлений по тем делам, которые находятся в процессе судопроизводства, а также не должны пользоваться своим депутатским иммунитетом для нападок на отдельных судей или комментариев о проведенных ими процессах. Член правительства, в чьем ведении находятся вопросы права, должен считать своей священной обязанностью защищать судей от чрезмерной и деструктивной критики со стороны своих коллег по правительству. Глава судебной власти также исполняет важную роль, выступая от имени всех судей в тех редких случаях, когда должна быть выработана единая коллективная линия поведения.

На нижних уровнях судебной системы могут быть использованы разнообразные преступные средства, ведущие к извращению всей системы. Это может быть давление на следствие и принятие решения о возбуждении уголовного дела еще до того, как будут исполнены все процессуальные формальности; намеренные потери документов чиновниками суда, затяжки в рассмотрении дел или поручение вести дело заведомо коррумпированному судье; подкуп судей, зачастую имеющих низкую зарплату и падких на обещания повышения по службе; а также дача взяток адвокатам противоположной стороны с целью заставить их действовать вопреки интересам своих клиентов.

Понятно, что подобные случаи коррупции могут потребовать действий в нескольких направлениях. Следователи и прокуроры должны предъявлять высокие требования к своим подчиненным; чиновники суда должны отчитываться перед судьями за исполнение (или неисполнение) своих профессиональных обязанностей, а судьи должны применять к ним соответствующие санкции, например, когда утеряны документы. Последнее нередко бывает связано с должностным злоупотреблением, по которому очень трудно предъявить обвинение. Тем не менее утрата документов уголовного дела, судебным чиновником, прокурором или следователем в ряде случаев может рассматриваться как халатность, влекущая уголовную ответственность по ст.293 УК РФ. Однако после решения Конституционного Суда РФ о несоответствии Конституции РФ предоставленного судам права самим возбуждать уголовные дела, привлечение к ответственности названных категорий лиц усложнилось, а в отношении Генерального прокурора РФ стало юридически невозможным, поскольку помимо судьи это может сделать лишь вышестоящий прокурор, которого в последнем случае нет. Имевший место в последнее время случай возбуждения уголовного дела в отношении Генерального прокурора РФ, фактически, но не юридически отстраненного от исполнения обязанностей по сути носил характер политически мотивированного, но весьма уязвимого с правовой точки зрения решения.

Судебная система сама должна поддерживать высокие этические стандарты; внимательно изучать все поступающие жалобы и при необходимости посылать специальные инспекционные группы в суды низших инстанций для того, чтобы убедиться в их правильном функционировании.

У судей и чиновников, работающих в судебной системе, должны быть стимулы для принятия суровых санкций против своих коррумпированных коллег. Тот факт, что система сама по себе может быть коррумпированной, не означает, что юристы должны непременно становиться ее частью – пусть даже при определенных условиях им приходится «закрывать глаза» на подношения клиентов, желающих получить какие-то дополнительные услуги, например, добиться рассмотрения их документов вне очереди. Обычно считается несправедливым, если адвокаты отстраняются от работы на длительный срок потому, что они работали в коррумпированной среде и сами были вынуждены прибегать к мелкой коррупции для получения услуг, на которые их клиенты имели гарантированное законом право[104]. Данный подход нуждается в пересмотре, так как подобного рода терпимость к коррупции со стороны юристов разрушает всю систему права. Хотя в некоторых ситуациях клиенту приходится оплачивать услуги чиновника, предоставляющего право доступа в учреждение, это отнюдь не означает, что профессиональная этика адвоката позволяет и ему поступать так же.

Назначение судей

В обязанности судьи входит разъяснение законов и их фундаментальных принципов. Хотя судья должен быть в этом отношении совершенно независимым, это не означает, что он имеет право действовать произвольно. Более того в современных российских условиях судья как никогда прежде заинтересован в том, чтобы закон не допускал множественного толкования, поскольку в противном случае всегда существует соблазн оказать давление на судью путем подкупа, шантажа или угрозы насилием. Право на справедливое рассмотрение дела беспристрастным судом признается в качестве основополагающего права каждого человека. Гарантии этого права предполагают рассмотрение дела независимым, беспристрастным и достаточно квалифицированным составом суда.

Лица, удостоившиеся чести занять место судьи, должны быть честными, способными, иметь необходимую профессиональную подготовку и квалификацию в области права. Особое значение имеет атмосфера среды, в которой воспитывался и профессионально созревал будущий судья. Во всяком случае следует препятствовать тому, чтобы путь к судейскому креслу начинался с действий, которые в общественном сознании воспринимаются как коррупция и сКнигны «отравить» неуязвимость неподкупного судьи в будущем.

В мае 1999 г. Генеральная прокуратура РФ проверила Российскую правовую академию Министерства юстиции РФ, результатом которого стало представление заместителя Генерального прокурора, направленное на имя Министра юстиции РФ П. Крашенникова (теперь уже бывшего), в котором отмечалось, что данное учебное заведение, созданное Правительством как центральное учебное и научное учреждение Минюста России «превратилось в своего рода «закрытый пансион» для детей высокопоставленных чиновников, сотрудников самой академии и их родственников, работников Минюста , а также сотрудников других учреждений»[105].

При отборе судей нет места дискриминации по признакам расы, национальности, религии, политических и иных убеждений, социального происхождения, имущественного статуса и общественного положения. Тем не менее, не считается дискриминационным условие, чтобы кандидат на должность судьи был гражданином той страны, в которой ему предстоит работать.

Процесс назначения судей и их последующего продвижения по служебной лестнице напрямую связан с принципом их независимости. При назначении на должность должны приниматься во внимание не политические соображения, а исключительно соображения профессиональной компетентности и политической неангажированности. Общество должно быть уверено, что назначение судей осуществляется на основании их профессиональных достоинств, личных качеств и способностей, а не в качестве награды за услуги, оказанные правящей партии, и не в качестве меры предосторожности со стороны исполнительной власти: если вдруг кто-то из высших чиновников нарушит закон, то в кресле судьи ему будет приятно видеть «родного человека».

Судебная чистка в Перу

Президент Альберто Фухимори объявил о начале проверки деятельности судей после того, как многие из них были заподозрены в «снисходительности» к обвиняемым в торговле наркотиками, отмывании денег и коррупции. Необходимость эффективной чистки перуанского правосудия возрастает, поскольку выяснилось, что после первой реформы судебной системы, проведенной в 1992 году, коррупция выросла. Тогда Президент распустил Верховный суд и сместил более 500 судей. Последний опрос общественного мнения показал, что общество считает правосудие в высшей степени неэффективным и угрожающе коррумпированным[106].

Разные страны выбирают различные способы назначения судей, утверждения их в должности и повышения по службе. В данном процессе могут участвовать законодательная и исполнительная власть, сама судебная система, а в некоторых странах к этому процессу привлекаются также профессиональные юристы и представители гражданского общества. В некоторых странах (например, в США) законы предоставляют обществу столь широкие права, что судьи выбираются всеобщим голосованием. Это сопряжено с некоторым риском. Привлекательной стороной такого способа назначения судей является его безусловная демократичность, но при этом существует большая опасность того, что профессионализм будет принесен в жертву популизму. Этот риск можно уменьшить, если предварительно проверить список кандидатов на предмет их профессионализма и политической нейтральности. Тем не менее, большинство стран предпочитают не устраивать шоу из процесса назначения судей, когда кандидаты разворачивают кампанию за голоса избирателей. Особенно непривлекательна картина участия судей в кампании по переизбранию на новый срок.

Каждый человек, обратившийся в суд, имеет право на справедливое рассмотрение своего дела, однако это право вряд ли может быть гарантировано, если основная цель судьи будет заключаться в формировании благоприятного общественного мнения.

Но и в том случае, когда назначение на должность судьи производится только законодательными, исполнительными и судебными органами либо как в России президентом, сочетающим функции всех ветвей власти (за исключением судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и высшего Арбитражного Суда РФ, которые назначаются на свои должности верхней палатой российского парламента по представлению Президента РФ) существует потенциальная опасность. В тех странах, где одна из ветвей власти назначает судей на должность, а квалификация и независимость судей в целом не вызывают нареканий, органы власти, как правило, производят назначение после консультаций с представителями судебной системы. Тем не менее, если общественность полагает, что процесс назначения на должности носит слишком «келейный» характер, что в нем слишком большую роль играют политические соображения, то может возникнуть необходимость привлечения к данному процессу учреждений, не имеющих прямого отношения к юриспруденции. Хотя с профессиональной точки зрения представители таких учреждений могут быть недостаточно компетентны, они способны предотвратить лишь очевидные злоупотребления.

Установившаяся практика проводит различие между высшими судебными органами и низовыми, рассматривающими каждодневные, рутинные дела. В любом обществе гораздо больше последних, чем первых, и в обязанности судей верховного суда входит осуществление независимого контроля за тем, чтобы суды низших инстанций действительно вершили правосудие. Как правило, процесс назначения на должности судей низовых уровней менее формален, и при наличии достаточных и оправданных оснований для увольнения процедура увольнения проста. Тем не менее, судьи – будь то низового или высшего уровня – не могут быть «выше закона» и санкции должны быть одинаковы для всех, кто злоупотребляет служебным положением или демонстрирует абсолютную профессиональную некомпетентность.

Срок пребывания в должности и оплата труда судей

Концепция независимости суда5 (далее упор делается на высших уровнях судебной системы как стержне системы этики поведения) подразумевает наличие достаточных средств для адекватной оплаты труда судей и право судьи на то, чтобы сумма оплаты не менялась в невыгодную для него сторону.6 Если судьи не уверены в том, что срок их пребывания в должности или размер зарплаты не могут быть произвольно изменены, их независимость очевидно страдает.

Важным средством обеспечения принципа верховенства закона является принцип «постоянства» судей, в соответствии с которым, судьи смещаются с занимаемой должности не иначе как при наличии достаточных и оправданных оснований и при соблюдении надлежащей процедуры. Этот принцип предусматривает либо пожизненное пребывание судьи в должности или, что более распространено, до достижения им пенсионного возраста (что должно быть записано в законе). Желательно, чтобы судьи уходили в отставку по достижении пенсионного возраста. Это уменьшает возможности для главы исполнительной власти по своему усмотрению продлевать срок пребывания в должности отдельных «карманных» и благожелательно настроенных судей, а также лишает судей соблазна обслуживать органы исполнительной власти (или той ветви власти, которая осуществляет назначение) ради того, чтобы остаться в должности, когда подходит срок ухода в отставку. При законодательном определении продолжительности полномочий судей высших судов важно в принципе исключить возможность возникновения такой ситуации, когда один и тот же глава исполнительной власти был бы полномочен решать вопрос о продлении этого срока, как это было сравнительно недавно с представлением Председателя Верховного Суда РФ для назначения его на новый срок.

Смещение с занимаемой должности при наличии серьезных оснований

Смещение судьи является серьезным вопросом. Это не может произойти просто по прихоти правительства, это должно происходить в соответствии с четко определенными процедурами, в которых играют роль и сами судебные органы. Также очень важно, чтобы суды имели соответствующие определенные законом полномочия для рассмотрения дел, связанных с неправомерными действиями судей и должностных лиц, принимающих решение об их смещении. Если же такие процедуры отсутствуют, то смещение судьи с занимаемой должности может подорвать саму идею независимости судебной системы. При всем том, судьи должны быть подотчетны обществу, иначе власть, возложенная на них, может оказаться благодатной питательной средой для коррупции. Вопрос состоит не в том, следует ли смещать судей, а в том, следует ли смещать конкретных судей. В этом вопросе необходимо достичь гармоничного баланса интересов. Судей следует увольнять только в исключительных случаях, и основания для увольнения должны быть представлены на рассмотрение судебного органа, который должен предоставить судье, чье дело рассматривается, не меньшие гарантии, чем предоставляются обвиняемому в обычном суде.

Не требует доказательств утверждение, что судья должен иметь иммунитет против исков по гражданским делам, касающимся его неправильных действий или упущений при исполнении служебных обязанностей. Это не означает, что потерпевший должен быть лишен возможности добиваться возмещения ущерба. Скорее это означает то, что он может добиваться компенсации от государства, но не от судьи. Судьи могут быть уволены или временно отстранены от занимаемой должности только на основании их недееспособности или таких действий, которые свидетельствуют о невозможности исполнения ими возложенных на них обязанностей (например, в случае совершения преступления). Вместе с тем, необходимо признать, что в своем стремлении обеспечить судьям максимальную защищенность от необоснованного уголовного преследования путем введения усложненной процедуры возбуждения уголовного дела законодатель может наделить судью фактическим иммунитетом от обвинения в коррупции. Для того, чтобы получить сведения о коррумпированном судье, которые убедят вышестоящую судебную инстанцию в необходимости санкционировать возбуждение против такого судьи уголовного дела, как правило, необходимо устанавливать оперативное наблюдение, проводить оперативный эксперимент или иные оперативные мероприятия. А для того, что проводить такие мероприятия, как правило, необходимо иметь возбужденное уголовное дело или иным образом полученные сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном коррупционном преступлении[107]

Даже при безупречности формулировок, обеспечивающих защиту судей, возможны различные манипуляции. Например, верховный судья (лорд президент) Малайзии был недавно смещен с занимаемого поста по решению трибунала, часть членов которого составляли судьи из других стран (их было меньшинство, но практически все они поддерживали требование об отставке). Похоже, эти судьи представляли страны, где о независимости судебной системы говорить не приходится. Однако такие случаи редки. Привлечение судей верховного суда и иных высших судебных инстанций к рассмотрению дел своих коллег обычно рассматривается в качестве наилучшей гарантии независимости.

Продвижение судей по службе

Продвижение судей по службе должно основываться на объективных факторах, в частности на их способностях, честности и опыте. Продвижение по службе должно рассматриваться как награда за выдающиеся профессиональные достижения, а не как вознаграждение за сомнительные решения в угоду главе исполнительной власти.

К процессу отбора судей для назначения на более высокую должность должны привлекаться сами судьи, а роль исполнительной власти нужно свести к минимуму. Перспективу продвижения по службе в качестве награды за «доброту» к властям никогда не следует воплощать в реальность.

Работа аппарата суда

В большинстве стран существуют огромные возможности для расцвета коррупции в деятельности аппарата судов. Коррупция охватывает различные области: начиная от манипуляций с документами до злоупотреблений, связанных с назначением конкретного судьи на ведение конкретного дела.

В результате формируется тенденция предоставлять судам полномочия по управлению делами и бюджетными средствами, предоставляемыми государством. Формальную ответственность за бюджет перед законодательной властью, которая утверждает финансирование, несет конкретное лицо. Данный подход был принят в 1993 году пятьюдесятью независимыми государствами Британского Содружества, министры юстиции которых отметили, что передача судьям полномочий распоряжаться своим бюджетом «укрепила независимость судов и дала возможность максимально повысить эффективность их работы»[108].

Аналогичного подхода придерживается и Россия, где с 1998 г. соответствующие обязанности возлагаются на Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ и администраторов судов, обязанных ежегодно отчитываться о своей деятельности перед председателями судов и советами судей.

Несколько вопросов о судебной системе

Достаточно ли подготовлены судьи для рассмотрения заявлений граждан и для осуществления тщательного и беспристрастного изучения решений органов государственной власти и местного самоуправления, а также органов управления коммерческими и иными негосударственными организациями? Если нет, то почему?

Имеют ли они достаточный доступ к информации о нормах права в других странах, имеющих сходные условия? Если нет, заключается ли проблема в их личном отношении к этому вопросу или в ограничении конституционных свобод?

Достаточно ли эффективно профессиональные юристы используют суды для защиты интересов своих клиентов и для обеспечения принципов справедливости и честности в деятельности органов власти и частного сектора в соответствии с законом? Если нет, то в чем причины отсутствия доступа юристов к судебным процедурам? Не являются ли процессуальные нормы чересчур сложными?

Пользуются ли суды уважением со стороны политиков, чиновников и бизнесменов, и осознают ли политики, чиновники и представители бизнеса необходимость экспертизы принимаемых ими решений на предмет соответствия закону? Если нет, не следует ли провести разъяснительную работу?

Другие компоненты системы правосудия
Независимость государственных чиновников, надзирающих за соблюдением норм права

В системе права многих государств генеральный прокурор (Attorney-General) является не только членом исполнительной власти (или судебной власти как это предполагалось в соответствии с концепцией Судебной реформы в Российской Федерации), но также и главным чиновником государства, надзирающим за соблюдением норм закона. В этом своем качестве генеральный прокурор действует как «защитник государственных интересов»9 и обладает широкими полномочиями по возбуждению дел, предъявлению обвинений и прекращению дел. В обязанности генерального прокурора входит также выработка правовых рекомендаций органам власти по осуществлению их функций. В России на генерального прокурора традиционно возлагаются обязанности координатора деятельности всех правоохранительных органов в области борьбы с преступностью, хотя время от времени глава государства склонялся к необходимости передачи этой функции министру внутренних дел, статус которого периодически повышался до уровня первого заместителя председателя Правительства или совмещался с со статусом последнего. Надлежащее исполнение генеральным прокурором этих обязанностей напрямую зависит от его беспристрастности и независимости от политических партий. А это может оказаться труднодостижимым, если деятельность генерального прокурора контролируется правительством, а парламент находится под сильным давлением со стороны исполнительной власти.

Роль генерального прокурора в поддержании правовых норм рассматривалась на встрече министров юстиции пятидесяти стран Британского Содружества в Маврикии в 1993 г. Участники встречи пришли к заключению, что генеральный прокурор исполняет следующие чрезвычайно важные функции: консультирует правительство по правовым аспектам его деятельности; осуществляет контроль за соблюдением законов в государстве; следит за тем, чтобы деятельность правительства и его официальных представителей соответствовала международным нормам прав человека; проводит тщательную правовую экспертизу новых законопроектов. Чтобы генеральный прокурор (или иное высшее должностное лицо, исполняющее эти функции) мог успешнее справляться со своей ролью, участники встречи министров стран Содружества призвали разработать специальные образовательные и иные программы, которые способствовали бы тому, чтобы все государственные чиновники имели четкое представление о собственных обязанностях по соблюдению прав граждан. Что особенно важно, данные программы распространяются также и на полицейских.

Несколько вопросов о высшем чиновнике по надзору за законностью

Понимают ли правительство, должностные лица и общественность, что роль генерального прокурора заключается в защите государственных интересов?

• Понимают ли члены правительства важность независимости службы генерального прокурора и проводят ли они различие между государственными интересами и интересами политической партии?
• Обладает ли генеральный прокурор полномочиями отменять решения высших руководителей органов расследования? Если так, то обязан ли генеральный прокурор докладывать об обстоятельствах конкретных дел парламенту?
• Существует ли закон или иное законодательно утвержденное положение о полномочиях, функциях и обязанностях генерального прокурора? Если нет, то нужен ли он?
• В том случае, если обращение гражданина в суд касается таких вопросов, которые находятся в компетенции генерального прокурора, существует ли формальная процедура, в соответствии с которой генеральный прокурор должен объяснять свой отказ удовлетворить ходатайство?[109]
• Должен ли срок полномочий генерального прокурора определяться законом и превышать сроки полномочий тех, кто причастен к его назначению?
• Кто должен быть наделен правом возбуждать уголовное дело в отношении генерального прокурора?
• Должен ли быть генеральный прокурор отстранен от исполнения своих обязанностей с момента возбуждения против него уголовного дела, предъявления обвинения или вступления в силу обвинительного приговора суда?
• И, наконец, должны ли быть специальным образом определены гарантии восстановления полномочий генерального прокурора после того как в отношении его прекращено соответствующее уголовное дело или вынесен оправдательный приговор суда.

Последние четыре вопроса в связи с крайне негативными последствиями для морального состояния российского общества и, в том числе, юридической общественности скандала, связанного с отстранением в начале 1999 г. от исполнения обязанностей Генерального прокурора РФ Ю. Скуратова.

Государственные обвинители

Нормы законодательства требуют, чтобы следствие и суд, осуществляемые от имени государства, проводились справедливо и разумно. Возбуждение (или отказ в возбуждении) дела не должно быть мотивировано не имеющими к существу вопроса соображениями (особенно политическими), а лишь государственными интересами и необходимостью торжества справедливости. Несомненно, одним из самых трудных правовых вопросов является отделение правовых оснований для возбуждения дела от любых привходящих моментов. Данный вопрос лежит в самой основе системы правосудия. Такие соображения, как политическая целесообразность или нецелесообразность, раса, происхождение или вероисповедание подозреваемого вообще не должны иметь никакого значения. Тем не менее, на процесс принятия решения могут повлиять и другие факторы, значимость которых должна быть рассмотрена независимым органом.

Для того чтобы процесс принятия решений происходил справедливо и гласно, государственный обвинитель не должен подвергаться давлению со стороны политических партий или любых заинтересованных лиц и организаций. Службу государственного обвинителя можно сравнить с высшей судебной инстанцией. Ее подотчетность может быть достигнута за счет четкого определения оснований для смещения высшего должностного лица с занимаемой должности.

Четкие правовые принципы, известные не только юристам, но и широкой общественности, должны определять, что может служить основанием для возбуждения дела, а что нет.

Независимые прокуроры

Иногда доверие общества к государственным институтам и вера в действенность принципа их подотчетности зависит только от веры в честность конкретных людей, облеченных полномочиями по расследованию особо сложных и неоднозначно трактуемых вопросов. Более того, если эти вопросы затрагивают внутреннюю «кухню» правительства или вопросы, относящиеся к компетенции следствия или суда, то те, в чьи обязанности входит расследование, могут оказаться в ситуации, когда они не могут выполнять поставленные задачи без доверия и поддержки со стороны общества.

Данную проблему можно решить, создав комиссию по расследованию. Однако при расследовании уголовного преступления у комиссии могут оказаться связанными руки, поскольку ей придется выполнять свои функции и одновременно отстаивать конституционное право обвиняемого на справедливое рассмотрение его дела в суде. «Специальный прокурор» – государственная служба, с успехом использованная в Соединенных Штатах (например, при расследовании Уотергейтского скандала), – возможная альтернатива комиссии по расследованию.

В некоторых системах права существует положение о независимом прокуроре в дополнение к положению о государственном обвинителе или независимо от него. Такой подход доказал свои преимущества в тех случаях, когда расследуются дела о коррупции в высших эшелонах власти. Общественность вряд ли поверит в способность власти успешно расследовать дело против самой себя.

Наличие закона о независимом прокуроре может оказаться полезным дополнением к государственному арсеналу следственных и судебных средств. В настоящее время все большее число стран проявляет интерес к данному институту. Однако следует отметить, что не следует ждать, пока ход событий приведет к осознанию необходимости назначения такого прокурора. Поспешное назначение может привести к тому, что оно не будет подкреплено соответствующим законодательством, определяющим полномочия независимого прокурора. Это, в свою очередь, может увеличить подозрения в том, что создание такой должности было вызвано политическими причинами, и что структура службы не соответствует действительным требованиям к ее профессионализму и независимости.

По мнению М. Эммика - бывшего заместителя Независимого прокурора США, высказанному летом 1999 г. на семинаре по проблемам борьбы с коррупцией в московском представительстве Американской ассоциации юристов, результаты независимого следствия по делу о лжесвидетельстве Президента США Б.Клинтона, привели значительную часть конгрессменов к мысли о нецелесообразности продления действия специального закона о независимом прокуроре, поскольку этот институт как постоянно действующий себя не оправдал, в том числе и по причине огромных неоправданных затрат на независимое расследование. Это обстоятельство, однако, не является препятствием к тому, чтобы возобновлять деятельность независимого прокурора в будущем по конкретным делам.

Несколько вопросов о государственных обвинителях и независимых прокурорах

Убеждена ли широкая общественность в том, что решения о возбуждении дела (или об отказе в возбуждении дела) принимаются честно, разумно и на чисто правовых, а не политических основаниях?

Действует ли должностное лицо, ответственное за принятие этих решений, в соответствии с четко сформулированными и зафиксированными в законе принципами? Если нет, можно ли повысить доверие к данной службе путем разработки и опубликования соответствующих принципов?

Если принципы уже разработаны, известны ли они общественности? Если нет, то в чем причина того, что они не обнародованы?

Уголовно-правовые средства защиты прав личности и проблемы, связанные с ними

Существует пять принципов, лежащих в основе определения уголовно-правовых средств защиты прав личности.

1. Антикоррупционные законы должны соответствовать международным нормам защиты прав человека и обеспечивать обвиняемым справедливое рассмотрение дела в суде. Чрезвычайно важно, чтобы уголовное право в части борьбы с коррупцией гарантировало соблюдение прав человека в соответствии с конституцией и международными договорами, чтобы впоследствии суд не признал неконституционными отдельные действия следственных органов.

Соответствует ли российское уголовное законодательство Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию?

«27 января 1999 г. от имени Российской Федерации Министром внутренних дел РФ С.В. Степашиным была подписана Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию». Несмотря на совпадение ряда основных положений этой Конвенции с нормами Уголовного кодекса РФ различия в подходах к уголовно-правовой борьбе с коррупцией вряд ли могут быть преодолены без внесения существенных изменений в российское уголовное законодательство:

во-первых, это относится к определению понятий субъектов коррупционных преступлений, содержащихся в ст. 1 Конвенции и примечаниях 1-4 ст. 285 УК РФ (определяемое в Конвенции понятие государственного должностного лица шире по содержанию понятия должностного лица, которое определено в примечании 1 к ст. 285 УК РФ, поскольку последнее не охватывает государственных служащих, не относящихся к числу должностных (обслуживающий и технический персонал органов власти, государственных и муниципальных учреждений и организаций и т.п.). Из смысла примечания 4 к ст. 285 УК РФ вытекает, что в Российской Федерации государственные служащие, не являющиеся должностными лицами, могут нести уголовную ответственность лишь за коррупционные преступления, предусмотренные ст. 288 УК РФ «Присвоение полномочий должностного лица» (если такое деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности, связанной с получением какого-либо преимущества для себя или третьих лиц) и ст. 292 УК РФ «Служебный подлог».

В иных коррупционных преступлениях, предусмотренных УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями – ст. 285 УК РФ; превышение должностных полномочий – ст. 286 УК РФ (если деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности, связанной с получением какого-либо преимущества); отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ – ст. 287 УК РФ (при наличии такой же заинтересованности); незаконное участие в предпринимательской деятельности – ст. 289 УК РФ; получение взятки – ст. 290 УК РФ) государственный служащий, не являющийся должностным лицом, может выступать лишь в качестве их организатора, пособника или подстрекателя, но не исполнителя;

во-вторых, Уголовный кодекс РФ не содержит термина «активный подкуп государственного должностного лица» – ст. 2 Конвенции. Частичным правовым эквивалентом его можно считать термин «дача взятки», содержащийся в ст. 291 УК РФ. Вместе с тем, детальный анализ показывает, что термин «дача взятки» значительно у΄же по содержанию сравниваемого с ним термина, т.к. предметом дачи взятки могут быть лишь деньги, ценные бумаги, иное имущество или выгоды имущественного характера, а не любые преимущества неправомерного характера.

Одновременно следует иметь в виду, что обещание дать взятку, относимое ст.2 Конвенции к коррупционному преступлению, не наказывается как преступление по УК РФ в силу ч. 2 ст. 30 УК РФ, поскольку может рассматриваться лишь как приготовление к соответствующим действиям.

Также необходимо учитывать, что исходя из смысла ст. 291 УК РФ предложение взятки не может быть выражено косвенно, для того, чтобы такие действия могли быть квалифицированы как покушение на дачу взятки. Например, предложение взятки, выраженное словами «будете довольны», «отблагодарю», «не пожалеете» не позволяет сделать однозначного вывода о том, что предлагается вещь или услуга, относящиеся к предмету взятки;

в-третьих, УК РФ не содержит термина «пассивный подкуп государственных должностных лиц» (ст. 3 Конвенции). Частичным его эквивалентом является термин «получение взятки» (ст. 290 УК РФ), который также у΄же первого по содержанию;

в-четвертых, понятию активного подкупа в частном секторе (ст. 7 Конвенции) в основе соответствует понятие коммерческого подкупа, предусмотренного ч. 1 и 2 ст. 204 УК РФ, за исключением следующих положений:

а) предметом коммерческого подкупа могут быть не любые преимущества, а лишь деньги, ценные бумаги, иное имущество и услуги имущественного характера;

б) подкупаемыми, согласно ч. 1 или 2 ст. 204 УК РФ, могут быть не любые работники предприятий частного сектора, а лишь лица, выполняющие в них управленческие функции (примечание 1 к ст. 201 УК РФ). Вместе с тем, субъектами коммерческого подкупа могут быть и лица, выполняющие управленческие функции на государственных предприятиях, а также в общественных и иных негосударственных (в том числе, международных) организациях;

в) собственно обещание передать предмет подкупа лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой организации, ненаказуемо как преступление в силу ч. 2 ст. 30 УК РФ, так как может рассматриваться лишь как приготовление к подкупу;

г) в силу ранее указанных обстоятельств применительно к иным формам подкупа, предусмотренным в Конвенции, предложение неправомерного преимущества лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческом секторе, должно носить определенный, а не абстрактный характер.

в-пятых, подкуп должностных лиц международных организаций (как активный, так и пассивный) – ст. 9 Конвенции, согласно российскому уголовному законодательству, как правило, может рассматриваться лишь как одна из форм коммерческого подкупа (ст. 204 УК РФ), поскольку согласно примечанию 1 к ст. 201 УК РФ, последний может быть совершен в отношении лица или лицом, выполняющим управленческие функции в любой некоммерческой организации, за исключением государственных органов, органов местного самоуправления, государственных или муниципальных учреждений с учетом ранее названных положений;

в-шестых, в соответствии с российским уголовным законодательством сами по себе дача либо получение взятки или коммерческий подкуп не образуют легализации (отмывания) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем (ст. 174 УК РФ), как это вытекает из положений ст. 13 Конвенции (отмывания доходов от преступлений, связанных с коррупцией).Для того, чтобы в соответствующие деяния могли быть квалифицированы и как легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества полученные в виде взятки или предмета коммерческого подкупа необходимо, чтобы с ними была совершена любая финансовая операция или иная сделка либо они были бы использованы для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности;

в-седьмых, российское законодательство не предусматривает собственно уголовной ответственности юридических лиц в связи с совершением уголовных преступлений, заключающихся в активном подкупе, использовании служебного положения в корыстных целях и отмывании денег, о которых идет речь в ст. 18 Конвенции. Однако согласно ст.1068 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо несет гражданскую (имущественную) ответственность за вред, причиненный его работником при исполнении служебных обязанностей, в том числе за действия, связанные с получением взятки или коммерческим подкупом, вне зависимости от того понес взяткополучатель (подкупленный) уголовную ответственность или нет. Такая же ответственность возлагается и на органы государственной власти и органы местного самоуправления в случае совершения их должностными лицами коррупционных преступлений (ст. 1069 Гражданского кодекса РФ)».

Из заключения о соответствии Конвенции Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» Уголовному кодексу РФ 1996 г., подготовленного проф. С.В. Максимовым для Государственной Думы Федерального Собрания РФ

2. Законы не должны быть чрезмерно и неоправданно репрессивными. Они должны пользоваться поддержкой народа. В противном случае существует опасность, что они не будут соблюдаться. Иногда используется такой аргумент, что наказание настолько незначительно, что дело не стоит передавать в суд. Например, в Японии были отменены приговоры двум высокопоставленным сотрудникам фирмы «Тобишима», осужденным за дачу взятки губернатору префектуры Ибараки с целью получения доли в осуществлении большого проекта по возведению плотины, на том основании, что они «раскаялись»[110]. В других случаях может использоваться другой аргумент. Исследование системы исполнения наказаний за уголовные преступления в Южной Корее показало, что наказания там неоправданно жестоки. Государственным служащим грозило как минимум семь лет тюремного заключения, и в результате судьи неохотно выносили такие приговоры. В Уганде антикоррупционный закон не применялся, хотя существовал на бумаге более 20 лет, исключительно потому, что его считали «слишком суровым».

   Необходимо разработать четкие принципы вынесения приговоров, которые бы были справедливыми, но не неоправданно карательными. Ясно, что суд должен различать случаи, когда чиновник получает взятку за исполнение своих обязанностей (например, за ускорение хода дела), и более серьезные случаи, когда чиновник получает взятку за действия, которые сами по себе предосудительны.

   Было бы весьма полезно свести воедино в рамках одного закона различные нормы, касающиеся коррупции и незаконных выплат, для того чтобы сократить число возможных лазеек и продемонстрировать серьезность, с которой закон подходит к подобному поведению. Однако в случае, когда законодательство страны в основном кодифицировано,, как, например, российское, это может породить проблему частичного разрушения системы отраслевого законодательства и создать угрозу правового параллелизма, когда следователь или судья не будет иметь достаточной уверенности в своей правоте, выбирая для применения ту или иную норму. Во всяком случае, это одна из причин, на которую ссылался Президент РФ, каждый раз отклоняя принятый и одобренный палатами парламента законопроект о борьбе с коррупцией.

   Помимо пересмотра системы наказаний может потребоваться пересмотр судебных процедур. Такая необходимость может возникнуть там, где современная технология обогнала развивающиеся медленным шагом юридические нормы. Например, правонарушения с использованием компьютеров или доказательства, полученные с помощью компьютеров, могут быть не предусмотрены существующими правовыми нормами. Трудности также возможны в тех странах, где правовые системы не предусматривают уголовной ответственности юридических лиц (например, за так называемый «тендерный сговор» фирм-конкурентов, тайно договорившихся между собой о том, кто и по какой цене получит контракт).

3. При рассмотрении дел о коррупции могут понадобиться специальные положения, касающиеся лиц, чье состояние явно превышает уровень декларированных доходов. Суд должен иметь право затребовать объяснения происхождения такого состояния и раскрытия источников доходов.

   «Если принцип конфиденциальности неприменим к операциям со средствами, полученными от торговли наркотиками, хотелось бы знать, почему он должен применяться к ворованным деньгам, полученным путем коррупции?»[111]16

   Если закон требует, чтобы обвиняемый давал показания под присягой, могут возникнуть проблемы конституционного характера. В России, например, никто не может быть согласно ст.51 Конституции принужден свидетельствовать против себя, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом. В подобных обстоятельствах трудность заключается в том, что лицо, подозреваемое в коррупции, даже под угрозой привлечения к ответственности не обязано представлять доказательства законного происхождения средств. Существующие законы требуют, чтобы бремя доказывания лежало на стороне обвинения, а по делам о коррупции доказательственная база обычно бывает слабее, чем по другим категориям уголовных дел.

   Лучшим способом решения данной проблемы было бы наличие в законодательстве специального положения, в соответствии с которым выводы мог бы делать сам суд «при отсутствии удовлетворительного объяснения со стороны обвиняемого». Это не означает, что обвиняемый обязан представлять доказательства своей невиновности, но, как и в других случаях, когда действует принцип prima facie («отсутствия доказательств в пользу противного»), такое положение ставит обвиняемого перед выбором: либо представить доказательства, либо подвергнуться риску быть осужденным.

4. Необходимы специальные положения для обеспечения того, чтобы государство могло вернуть средства, которых оно лишилось вследствие коррумпированности чиновников, даже если эти средства находятся, как это часто бывает, в руках третьих лиц или за пределами страны. Уголовное законодательство должно предусматривать методы отслеживания, конфискации, замораживания счетов и ареста средств, полученных незаконным путем. Один из немногих положительных результатов усилий мирового сообщества в борьбе против наркобизнеса – это разработка правовой базы, облегчающей расследование и конфискацию незаконных доходов вне зависимости от того, под юрисдикцией какого государства они находятся.
5. Также необходима разработка положений, раскрывающих понятие коррупции как уголовного преступления, в котором участвуют две стороны: тот, кто дает взятку, и тот, кто получает взятку. Только в немногих странах дача взятки считается преступлением наряду с получением взятки. Очевидно, что это – серьезное препятствие для эффективного пресечения коррупции в зародыше.

Вместе с тем опыт России, где уголовная ответственность взяткодателя является правовой традицией, показывает, что несмотря на обещанное законом освобождение от уголовной ответственности тех, в отношении кого имело место вымогательство взятки или кто добровольно заявил о даче взятки в орган, уполномоченный возбуждать уголовные дела, правоохранительным органам обычно не удается разрушить заговор молчания вокруг акта коррупции.

Гражданско-правовые средства защиты прав личности

В гражданском праве, как и в уголовном, также необходимо предусмотреть действенные механизмы борьбы против коррупции. Гражданский процесс зачастую оказывается более пригоден для рассмотрения дел, связанных с коррупцией, поскольку сама атмосфера в суде менее тягостная, чем при уголовном процессе. В гражданском судопроизводстве бремя доказывания лежит в основном на истце, хотя в определенных случаях на ответчика может быть возложена обязанность опровержения предъявляемых ему исковых требований, что оказывается эффективным средством достижения торжества справедливости. Доказательства, представленные в гражданском судопроизводстве, способствуют установлению истины на основе «баланса вероятностей», а не на основе «отсутствия всяких сомнений», как в уголовном.

Коррумпированный чиновник может «пустить пыль в глаза», чтобы обойти уголовное право, однако возможности гражданского права гораздо шире. Решения судов, рассматривающих гражданские дела, как правило, исполняются и за пределами страны, где проходило рассмотрение дела. Это относится, например, к решениям о предоставлении информации о банковских счетах и другой собственности, находящейся за рубежом. Это повышает действенность норм гражданского права, поскольку коррумпированному чиновнику приходится тратить много времени и сил на то, чтобы придумать, где ему спрятать доходы от коррупционной деятельности.

Однако коррумпированные чиновники все чаще скрывают действительные размеры своего состояния, записывая его на членов семьи, либо используя иные схемы, позволяющие им при необходимости утверждать, что никакой собственности у них нет. В настоящее время во многих странах подобная практика создает серьезные проблемы. Общественность кипит от негодования, когда коррумпированные чиновники после краткосрочного тюремного заключения вполне легально пользуются незаконно приобретенными средствами, оформленными на имя супруги или адвокатов. В настоящее время в рамках гражданского права рассматриваются несколько путей решения данной проблемы: 1) ликвидация системы «доверительного управления» и «дарения», лишение ее юридической силы; 2) объявление имущественных претензий на незаконно приобретенные средства, выдвигаемых одним из супругов, недействительными и основанными на несуществующем «праве собственности». Эта сфера применения норм гражданского права, направленных на борьбу против коррупции, быстро развивается, и ее преимущества постоянно находятся в центре внимания общества.

Кроме того, гражданское законодательство большинства стран, которые унаследовали основные принципы римского прав, содержит определения понятий неосновательно сберегаемого имущества, бесхозяйной вещи, находки, которые могут быть использованы в целях истребования соответствующего имущества из владения лиц, которые знали или должны были знать о том, что обладание ими соответствующим имуществом незаконно (нет нотариального удостоверения якобы унаследованного имущества, не зарегистрированы те виды имущества, которые подлежат обязательной регистрации и т.п.). Согласно ст.264 действующего Гражданского процессуального кодекса РСФСР заявление о признании имущества бесхозяйным может быть подано финансовым органом (например, по результатам проверки законности обладания предприятием или особняком, когда фактический владелец не может доказать своего права законного владельца либо не желает этого сделать по тем или иным причинам).

Гражданское право и государство

Государство считается жертвой коррупции-стяжательства потому, что деньги, присвоенные коррумпированным государственным или муниципальным чиновником, по закону принадлежат государству.

В случае, когда речь идет о коррупции-подкупе все выглядит значительно сложнее. Хотя внешне взятка взимается от имени государства [112], государство вряд ли может считать собственником этого имущества, если оно вымогалось или взяткодатель добровольно заявил о содеянном. Поскольку в случае совершения коррупции-подкупа страдает в основном авторитет государства (государственной или муниципальной службы) защита интересов государства должна в основном осуществляться посредством подачи иска о возмещении морального ущерба за злоупотребление доверием[113]. Само же имущество, переданное в качестве взятки обычно подлежит конфискации как предмет преступления с последующим обращением в доход государства после вступления в силу обвинительного приговора суда.

Согласно российскому уголовному законодательству лицо, дающее взятку за предоставление государственного целевого кредита или за размещение государственного заказа, может подлежать дополнительной уголовной ответственности за соучастие в злоупотреблении должностными полномочиями или превышении служебных полномочий. При определенных условиях такое соучастие может быть признано организованной группой или преступным сообществом, что значительно отягчает ответственность виновных Системный подход к коррупции означает, что степень ответственности членов преступной группы должна быть такой, что каждый должен нести ответственность не только за ту сумму, которую получил он лично, но также и за всю сумму, полученную другими членами группы[114]. Однако российское уголовное законодательство требует, чтобы в этом случае был установлен совместный и умышленный характер действий всех виновных.

Гражданским правом должно также четко определяться, что если контракт получен путем подкупа государственных чиновников, то для признания его законным требуется специальное решение государства. Во избежание произвольных решений государственных органов по поводу подобных контрактов высший судебный орган может получить от государства особые полномочия по расследованию обстоятельств получения контракта и должен иметь право аннулировать его, если контракт был получен незаконным путем. Если участник тендера знает, что контракты, полученные таким образом, могут быть легко аннулированы, это может послужить дополнительной мотивацией против того, чтобы прибегать к незаконным действиям.

Гражданское право и средства защиты прав граждан

Существует несколько причин, почему рядовые граждане должны иметь право подавать иски по делам о коррупции. Во-первых, государство несет ответственность за ущерб, нанесенный гражданину или группе граждан действиями коррумпированного чиновника. Например, если будет доказано, что государство халатно относилось к исполнению функций управления, то лица, понесшие ущерб от действий коррумпированных чиновников, должны иметь право предъявить иск и получить соответствующую компенсацию.

Если частный сектор слабо верит в действенность усилий полиции и следственных органов по борьбе с коррупцией, один из способов защитить его – это предоставить ему больше прав, в частности, расширить возможности для обращения с исками в гражданский суд. Но на кого подавать иск? Государство, конечно, желало бы отвести претензии от себя и направить их на конкретного коррумпированного государственного чиновника-нарушителя. Государство может просто принять соответствующее постановление о том, что ответственность за ущерб несет лицо или организация (или оба), которые дали или приняли взятку. Иногда государство, особенно в развивающихся странах, просто не в состоянии выплатить адекватную компенсацию. Однако это не означает, что оно должно отказать гражданам в праве подавать в суд на коррумпированных чиновников, если есть основания полагать, что иск может быть удовлетворен, а компенсация выплачена. Российское уголовно-процессуальное законодательство (ст. 29 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР) позволяет в рамках уголовного деля предъявлять также гражданский иск к коррупционеру, освобождая при этом истца от обязанности доказывать обоснованность своего иска и уплачивать обязательную при подаче иска пошлину.

Наконец, существует возможность использования гражданских судов для лишения конкретных лиц и частных фирм права вступать в коммерческие отношения с государственными органами. Это дает широкие возможности для борьбы с коррупцией, например, в таких ситуациях, когда международная фирма не подпадает под юрисдикцию данного государства и чувствует себя вправе безнаказанно нарушать уголовное право. Вполне вероятно, что такая фирма точно так же ведет себя и в других странах. Если закон позволяет государству обращаться в гражданский суд, полномочия которого, в отличие от уголовного суда, распространяются, в том числе, на лиц и фирмы, находящиеся за границей, это создает великолепный и зрелищный прецедент лишения прав на ведение того или иного вида деятельности. Этот прецедент может стать полезным для других лиц или компаний, которые могут сослаться на решение суда и указать государственным органам других стран, что ведение дел с данной фирмой или ее сотрудниками может повлечь негативные последствия, поскольку связь с такой фирмой базируется на незаконных основаниях[115].

Несколько вопросов об уголовном и гражданском праве

• Отвечает ли уголовное право современным требованиям? Есть ли в нем положения о наиболее опасных видах коррупции, и достаточно в нем предусмотрено мер сдерживания против потенциальных коррумпированных чиновников?
• Если нет, то в чем его недостатки? При этом следует проводить различие между недостатками собственно в законах и недостатками в деятельности институтов, ответственных за их исполнение.
• Насколько однозначно сформулированы уголовно-правовые запреты на коррупционное поведение? Не является ли недостаточная определенность уголовно-правовых норм вторичным источником коррупции?
• Достаточны ли существующие законы для борьбы с незаконным приобретением собственности коррумпированными чиновниками?
• Применяется ли уголовное законодательство справедливо или избирательно?
• Оптимально ли реализуется в уголовном законодательстве принцип равенства граждан перед уголовным законом независимо от их социального статуса?
• Ощущает ли общество, что все чиновники равны перед уголовным правом, или некоторые их категории воспринимаются как обладающие иммунитетом?
• Могли бы дела, которые сейчас рассматриваются в рамках уголовного права, рассматриваться более эффективно в рамках административного права?
• Достаточны ли средства защиты прав граждан и частного сектора, адекватны ли они в тех случаях, когда приходится иметь дело с последствиями коррупции?
• Используется ли такая практика, когда члены семьи подают иски для защиты незаконно приобретенного состояния, мешая государству осуществить свои законные права?

Глава10

Роль главного аудитора в борьбе с коррупцией

Ювенал (Сатиры, vi.347)

Служба главного аудитора. Процесс назначения на должность. Подотчетность. Вопрос предоставления контрактов частному сектору. Эффективность. Отношения с другими организациями. Исполнение рекомендаций службы главного аудитора.

Чиновники должны быть подотчетны обществу и законодательной власти в своих действиях и в том, как они распоряжаются общественными фондами и государственной собственностью. Носителем и мерой финансовой отчетности является информация, однако министры и другие высшие чиновники не всегда согласны с членами законодательных органов по вопросу о количестве и качестве информации, которая должна быть представлена. Поэтому на вершине пирамиды финансовой отчетности должна быть поставлена служба главного аудитора, хотя это положение в принципе не исключает значительной роли независимого аудита - особого рода коммерческой услуги, к которой, в случаях предусмотренных законом, прибегают организации, чья финансовая деятельность отчетность подлежат независимой проверке, или правоохранительные и иные государственные органы, уполномоченные на инициативное проведение аудита в необходимых случаях[116].

Служба главного аудитора

Главный аудитор является во многих отношениях стержнем общегосударственной системы этики поведения. Как государственное лицо, ответственное за проверку правительственных доходов и расходов, эффективно действующий главный аудитор стоит на страже финансовой этики поведения и проверяет достоверность отчетной информации. Классическое описание роли данной службы следующее:

[Главный аудитор] проверяет финансовую деятельность от имени Палаты общин. Он является внешним аудитором правительства, действующим по поручению налогоплательщиков через парламент, и именно на основании его расследования парламент должен делать выводы о законности и правильности финансовой деятельности правительства[117].

В обязанности службы главного аудитора также входит обеспечение того, чтобы исполнительная власть: а) действовала в соответствии с волей законодательной власти в том, что касается выделяемых парламентом ассигнований; б) заботилась о повышении эффективности затрат; в) предотвращала коррупцию путем применения соответствующих финансовых и аудиторских процедур, направленных на эффективное обуздание коррупции и повышение вероятности того, что случаи коррупции будут раскрыты.

В России обязанности главного аудитора выполняет Председатель Счетной палаты РФ - постоянно действующего органа государственного финансового контроля, который образуется в соответствии со ст. 101 Конституции РФ и Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 18 ноября 1994 г. Федеральным Собранием России для:

• определения целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
• оценки обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• проведения экспертизы проектов федеральных законов, иных нормативных актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета;
• осуществления контроля за законностью и своевременностью движения средств бюджета в Центральном Банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях, а также выполнения некоторых иных задач.

Процесс назначения на должность

Служба главного аудитора играет настолько большую роль, что предполагает наличие особых положений, касающихся назначения на должность и увольнения с занимаемой должности, а также гарантирующих защиту независимости руководителя службы от контроля со стороны правящей партии, политиков и высших государственных служащих. В идеале вопросы назначения, обязанностей и полномочий главного аудитора должны быть включены в конституцию страны. Например, согласно Конституции Российской Федерации право назначения Председателя Счетной палаты России принадлежит Государственной Думе (ст.103), а его заместителя - Совету Федерации Федерального Собрания России (ст.102).

В глазах общества главный аудитор играет роль, аналогичную роли омбудсмена, ибо данная служба рассматривается как независимый и справедливый механизм, способствующий подотчетности правительства в финансовой сфере. Поэтому вопрос назначения на должность главного аудитора требует повышенного внимания. В том случае, если исполнительная власть сохраняет за собой право назначения и снятия с должности главного аудитора без надлежащих консультаций, это политизирует весь процесс и ставит его в зависимость от расклада политических сил. И тогда тот человек, на которого возложены обязанности главного аудитора, будет восприниматься общественностью как правительственный чиновник, а не как независимый аудитор, призванный осуществлять квалифицированный контроль за деятельностью правительства извне.

Назначение на должность главного аудитора должно основываться исключительно на личных и профессиональных достоинствах, и к этому процессу должны привлекаться не просто члены правящей партии, но также и другие граждане и организации. Представители финансовых кругов должны иметь право голоса по данному вопросу, и в идеале назначение на этот пост должно утверждаться значительным большинством голосов в парламенте.

Назначение на должность (контролера – главного аудитора) неквалифицированных людей привело к ужасным последствиям в Индии... Сильный и эффективно действующий контролер – главный аудитор (КГА) является наилучшим союзником правительства и народа в борьбе за сокращение огромных бесполезных затрат и против системы лжи, которую мы видим повсюду – как на уровне центрального правительства, так и на уровне правительств штатов. В интересах правительства не поддаваться давлению со стороны уходящих в отставку правительственных чиновников, выстраивающихся в очередь за этой должностью, а найти профессионально подготовленного и независимого КГА... Народ для защиты своих финансовых интересов нуждается в сторожевой собаке, которая лает и кусается. Настало время заняться поисками такой собаки. Возможность не должна быть упущена[118].

Подотчетность

Для того чтобы эффективно исполнять свои функции, внешний аудитор не должен быть подотчетен и не должен подвергаться какого-либо рода давлению со стороны клиентов, т.е. организаций, деятельность которых он проверяет. Клиентами главного аудитора являются парламент и государственные чиновники, которым доверено распоряжение бюджетными средствами и внебюджетными фондами. К сожалению, служба главного аудитора может быть подвергнута давлению со стороны клиентов, если, как это происходит в большинстве случаев, исполнительная власть:

• назначает главного аудитора;
• определяет объем средств, выделяемых службе главного аудитора;
• определяет структуру службы и штатный состав;
• несет ответственность за общее финансовое управление и осуществляет руководство через министерство финансов.

Главный аудитор, который не защищен конституцией, может быть смещен с занимаемой должности по прихоти правительства, недовольного его работой. А в большинстве случаев администрация, когда она подвергается серьезной критике за ошибки в финансовой деятельности, скорее склонна наказать того, кто ей на это указывает, чем принять на себя ответственность и признать свою вину.

Очевидная двусмысленность положения главного аудитора в том, что касается его подотчетности, может быть снята, если он является представителем законодательной власти, а не придатком исполнительной. Например, британское законодательство утверждает, что «контролер – главный аудитор, по самой сути своей службы, должен быть чиновником Палаты общин» (выборной палаты парламента)[119].

Чтобы обеспечить действительную независимость и конституционность службы главного аудитора, сама служба в своей деятельности должна быть подотчетна законодательной власти и подлежать периодическим проверкам с ее стороны (во многих странах со стороны комитетов по контролю за государственными расходами). А руководитель службы в случае необходимости должен иметь прямой доступ в парламент, в комитет по государственным расходам, к генеральному прокурору и руководителям других следственных органов.

В дополнение ко всему, опыт показывает, что для обеспечения лучшего качества работы службы главного аудитора она сама должна подвергаться проверкам со стороны аналогичной внешней службы[120].

Вопрос предоставления контрактов частному сектору

В эпоху, когда правительства многих стран мира ищут средства для уменьшения роли государственной бюрократии посредством предоставления контрактов на исполнение ряда функций частному сектору, должно существовать четкое понимание необходимости конституционных функций, исполняемых службой главного аудитора. При предоставлении работы частным аудиторским фирмам существует опасность того, что не будут выполнены многие, если не все, из перечисленных требований:

• достаточность профессионального уровня для проведения аудита в государственном секторе;
• непрерывность работы (при возобновлении контракта частная фирма попадает в полную зависимость от того, кто ее нанимает);
• поддержание в течение длительного времени безупречной репутации;
• достаточность мер по предотвращению нарушений, незаконных действий или принятия государственными служащими вредных либо бесполезных решений (для осуществления таких мер часто бывает достаточно только осознания чиновниками того, что служба главного аудитора может в любой момент провести неожиданную проверку);
• беспристрастное исполнение обязанностей;
• наличие государственного механизма по поддержанию подотчетности государственного и муниципального секторов парламенту.

Об опасностях, возникающих при предоставлении контрактов внешним аудиторским фирмам, говорил в 1989 г. Кеннет Дай (бывший тогда главным аудитором Канады), когда он описывал процесс привлечения частных аудиторских фирм для проведения аудита государственных корпораций: «[Государственные корпорации] не назначают собственных аудиторов. Это делается кабинетом министров и так, что, например, у главы почтовой службы мало выбора: он не знает, кто будет его следующим аудитором. Это целиком зависит от воли правительства. Правительство обычно оставляет аудитора на конкретном участке в течение 5 лет, но иногда производит смену и раньше. Как правило, такие смены совпадают со сменой правительства... Я строго придерживаюсь такой точки зрения, что бухгалтерские фирмы не должны действовать в интересах политических партий, надеясь на ответное вознаграждение... Всегда существует взаимозависимость между размером подарка и назначением конкретных аудиторов для проведения проверки».8 Более того, по мере того, как аудиторские фирмы все чаще вынуждены участвовать в тендерах на проведение аудиторских проверок, среди аудиторов растет тревога по поводу того, что тендеры могут повредить качеству аудита. Такого рода проблемы очень беспокоят представителей бухгалтерской профессии в Соединенных Штатах[121].

Если только предоставление контрактов частным фирмам не является прямой попыткой снизить подотчетность службы, такая практика может молчаливо свидетельствовать о том, что служба главного аудитора уступает частным фирмам и не имеет того позитивного опыта, который накоплен ими при проведении аудита коммерческих организаций. Это указывает на необходимость повышения профессионального уровня и переоснащения службы главного аудитора. Тем не менее, если обстоятельства диктуют, что конкретный аудит лучше поручить внешней организации, конституционные требования могут быть соблюдены и в этом случае. Для этого необходимо, чтобы главный аудитор сохранил всю полноту своих полномочий, но – только после консультаций с соответствующим министром – принял решение нанять частную фирму для выполнения конкретной работы[122].

При передаче части функций главного аудитора по контракту возникает опасность ситуации конфликта интересов. Частной аудиторской фирме должно быть запрещено предоставление других услуг министерству или ведомству, в котором эта фирма проводит аудит, как минимум на время действия контракта на проведение данного конкретного аудита. В самом деле, одним из аргументов, используемых частными фирмами, является то, что внешний аудитор может предоставить ряд дополнительных финансовых услуг, которые не предоставляются службой главного аудитора. Данный аргумент не учитывает возможность того, что интересы данной частной фирмы вступят в противоречие с государственными интересами.

Возможно, самым веским аргументом против предоставления контрактов частному сектору, является тот факт, что главный аудитор действует в качестве фильтра между проверяемыми министерствами, ведомствами и частными лицами, с одной стороны, и законодательной властью, с другой. Если при определении наиболее важных вопросов законодательная власть не может полагаться на мнение главного аудитора, парламент неизбежно столкнется с необходимостью разбираться во множестве противоречивых и взаимоисключающих отчетов, представленных различными бухгалтерскими фирмами. При такой ситуации задача определения наиболее важных вопросов станет весьма дорогостоящим делом, требующим к тому же огромных временных затрат.

Однако преобладающая в настоящее время тенденция состоит в том, чтобы освободить государственные компании от проверок главного аудитора и предоставить им право назначения частного аудитора для проведения аудита по их собственным правилам. В такой ситуации исполнительная власть, по сути, проверяет сама себя[123]. На это, в частности, может указывать тот факт, что исполнительная власть, как правило старается, сохранить за собой право лицензирования аудиторской деятельности. В России лицензирование частной аудиторской деятельности осуществляет Комиссия по аудиторской деятельности при Президенте РФ, которая создана распоряжением Президента РФ от 4 февраля 1994 г. Единственным положительным моментом тут является то, что исполнительная власть убеждена в повышении эффективности при сохранении уровня подотчетности. Наиболее серьезное возражение против подобной практики состоит в том, что существуют серьезные опасения, что некоторые компании, подлежащие аудиту, ухватятся за эту возможность, чтобы снизить контроль со стороны соответствующих министерств и полностью ускользнуть от контроля со стороны службы главного аудитора.

Эффективность

Контроль за бюджетом и штатным расписанием службы главного аудитора со стороны исполнительной власти противоречит основам конституционного строя. Если финансирование находится в руках исполнительной власти, у последней возникает соблазн сэкономить. Гораздо лучше, когда финансовыми ассигнованиями распоряжается орган законодательной власти.

В некоторых странах (например, в Австралии и Великобритании) образованы парламентские комитеты, задачей которых является предоставление рекомендаций главному аудитору о первоочередных, по мнению парламента, задачах и направлениях аудиторских проверок, а также подробное рассмотрение всех финансовых сторон деятельности службы. В состав комитета входят председатель комитета по государственным расходам или по бюджету (как, в России). Именно он отвечает за рассмотрение отчетов главного аудитора, а также министр финансов, задача которого – гарантировать, что любые заявки службы главного аудитора на увеличение ассигнований подвергаются такому же строгому контролю и анализу, как и аналогичные просьбы других ведомств. В результате ответственность делится между законодательной и исполнительной властью. С одной стороны, такой подход нарушает исключительное право исполнительной власти готовить и представлять парламенту предложения по государственным расходам, но, с другой стороны, это компенсируется тем, что парламент просто участвует в процессе предварительного определения суммы финансирования.

Чтобы быть максимально эффективной, служба главного аудитора должна обладать относительной свободой распоряжаться своим бюджетом, а также определять свое собственное штатное расписание. Обычно имеются достаточно большой выбор квалифицированных и опытных профессионалов, работающих в частном секторе, которых можно привлечь на работу, если предоставить адекватное вознаграждение за труд[124]. Чтобы служба главного аудитора могла успешно конкурировать с частным сектором в том, что касается заработной платы, передовой опыт подсказывает: служба главного аудитора должна быть выделена из общей системы государственной службы и соответствующей системы должностных окладов, что позволяет службе на законных основаниях самой определять условия найма сотрудников. Служба должна быть свободна в определении, сотрудники какого профиля ей требуются, получая, таким образом, возможность на контрактной основе назначать на руководящие посты представителей частного сектора. Тем не менее, данный подход может и не обеспечить одинакового уровня зарплаты с зарплатой руководителей, занимающих такую же должность в частном секторе. Если это так, то, возможно, имеет смысл провести такой эксперимент: по согласованию с профессиональной бухгалтерской организацией, переподчинить ряд высокопоставленных сотрудников частных фирм службе главного аудитора.

Вопрос адекватного финансирования также играет важную роль в обеспечении эффективности службы. Иногда главный аудитор, особенно в небольших странах, для разрешения сложных ситуаций может нуждаться в дополнительной помощи со стороны. Без наличия специально предусмотренной бюджетной статьи, позволяющей главному аудитору привлекать к работе иностранные бухгалтерские фирмы или других специалистов, работа службы может застопориться в наиболее серьезных делах. Если служба ведет нищенское существование из-за отсутствия необходимых финансовых ресурсов, то это тем более не даст ей работать на современном уровне бухгалтерского учета и технологии и снизит эффективность проводимых ею аудиторских проверок. В развитых странах до 50% финансовых ресурсов службы выделяется для проведения аудиторских проверок эффективности расходования государственных средств. Возможности для этого в развивающихся странах намного ниже, а иногда просто мизерны. Тем не менее, если целью ставится осмысленное развитие при минимуме коррупции и иных злоупотреблений, то аудиторские проверки эффективности использования государственных средств являются фундаментальным средством мобилизации ограниченных ресурсов этих стран.

Более того, эффективность службы главного аудитора может быть подорвана законодательством, которое создает полунезависимые государственные институты вне сферы юрисдикции главного аудитора, или приватизацией функций, которые по праву должны исполняться службой главного аудитора. Бдительная пресса, общественность и парламентская оппозиция должны оберегать службу главного аудитора от неоправданного вмешательства в сферу ее юрисдикции. Кроме того, нормы законодательства, определяющие фундаментальные принципы финансового управления и контроля, а также подотчетность общественных фондов и организаций, распоряжающихся государственной собственностью, должны быть жесткими и соответствующими современным нормам.

Отношения с другими организациями

Служба главного аудитора вступает в тесные отношения с правоохранительными органами и другими правительственными ведомствами для объединения усилий, обмена опытом и повышения способностей службы выявлять и пресекать коррупцию. Недавний опыт деятельности правоохранительных органов вскрыл недостатки традиционного разделения функций между ведомствами. Например, несколько серьезных скандалов разразилось в Германии в середине 1995 г., когда был предпринят ряд структурных изменений, направленных на более тесное рабочее взаимодействие службы главного аудитора и налоговых органов с органами суда и следствия. Деятельность небольшой рабочей группы, в которую вошли тщательно отобранные следователи с безупречной репутацией, получившие необходимые полномочия для ведения следствия и в то же время – независимые от политического контроля, но пользующиеся поддержкой на самом высоком политическом уровне, доказала, что такая форма организации следствия лучше способствует борьбе против крупномасштабной коррупции.

В выступлении на конференции «Россия и мировой опыт противодействия коррупции», организованной в рамках совместного проекта Транспаренси Интернешнл (ТИ) и Фонда развития гражданской культуры (23-24 июня 1999 г. , Москва), вице-адмирал, профессор Т. Борисов отметил, что в бытность его начальником Главной военной инспекции РФ плановая проверка Министерства по чрезвычайным ситуациям была отменена за сутки до ее начала. Счетная палата РФ начала проверку данного Министерства в 1997 г. и установила неправильное расходование 3 млрд. руб. в современных ценах., но через три дня проверка была отозвана. Из 1000 разборных зимних домиков, предоставленных Финляндией для ликвидации последствий цунами на Сахалине, до места бедствия были доставлены 500. Большая часть из них, находится под Москвой. Но МЧС - вне зоны критики.

Исполнение рекомендаций службы главного аудитора

Исполнение твердо обоснованных в финансовом отношении рекомендаций и адекватное реагирование на отчеты главного аудитора должны быть более активными. Например, невелика польза в том, что высшие политические руководители складывают всю поступающую им финансовую информацию «в стол» до тех пор, пока кто-то где-то не соберется проанализировать данную информацию и проверить ее точность и достоверность. Это не означает, что любая информация должна проверяться, однако необходимо как минимум отдавать себе отчет в том, что происходит и что существует опасность приобщения к делу ложной информации.

Основой для разработки должных методов ведения расследования и предотвращения коррупции является формирование соответствующих институтов. На передовой линии системы этики поведения институтов находятся те служащие, которые являются членами профессиональных организаций: адвокаты, бухгалтеры, аудиторы, следователи и аналитики. Они не только подотчетны своим прямым начальникам, но также могут подвергаться дисциплинарным санкциям со стороны своих профессиональных организаций, если продемонстрируют отклонение от этических норм при исполнении своих профессиональных обязанностей. Там, где существуют профессиональные общества, их отделения, объединяющие служащих, должны всячески поощрять обсуждение этических и профессиональных проблем, возникающих на государственной службе[125]. При этом, разумеется нельзя не учитывать, что во многих странах, в том числе в России, адвокатская и аудиторская деятельность осуществляются негосударственными организациями, которые руководствуются в своей профессиональной собственными уставами, хотя и обязаны в некоторых случаях выполнять поручения государственных органов и их должностных лиц.

Профессионалы, работающие на государственной службе, могут быть временно или постоянно подчинены высшим должностным лицам государства за пределами того ведомства, в котором они работают, хотя обычно это делается не для предупреждения коррупционного давления на них, а для усиления профессионализма в решении задач борьбы с коррупцией. Очевидно, что это не всегда правильное решение проблемы, поскольку создает атмосферу кадровой взаимозависимости ведомств, когда «рука руку моет».

Глава 11

Система государственного снабжения: коммерческая деятельность правительства и частного сектора

Каутилья (главный министр государства на севере Индии)[126]

Принципы. Как проявляется коррупция в сфере государственного снабжения. Коррупция на стадии выполнения работ. Принятие подарков. Устройство на работу после увольнения с государственной службы. Что можно сделать для того, чтобы обуздать коррупцию в сфере государственного снабжения? Вскрытие заявок участников торгов. Оценка и экспертиза заявок. Делегирование полномочий. Независимые проверки и аудит. Дополнительные реформы. Комиссионные как прикрытие коррупции. Антикоррупционная деятельность кредитных организаций. Вопрос о сроках и привлечении «людей со стороны».

Последствия крушения плановой экономики России. Легализация теневых капиталов и лоббистские группы. Изменение особенностей коррупции на различных этапах экономических реформ в России. Последствия отвлечения ресурсов государства с рынка промышленных инвестиций на рынок ГКО. Перемещение бюджетных средств за рубеж. Возможности оптимизации контроля за использованием государственных инвестиций в России*.

Упомяните тему коррупции в деятельности правительства, и большинство людей немедленно подумают о взятках, даваемых и получаемых за предоставление контрактов на поставку товаров и услуг – то, что ниже будет обозначаться термином «государственное снабжение»[127].

Можно спорить, действительно ли это самая распространенная форма коррупции в государстве, но несомненно одно: то, что данное явление имеет угрожающие размеры и пресса уделяет ему особое внимание. Не проходит и дня, чтобы где-нибудь в мире не разразился очередной грандиозный скандал в сфере государственного снабжения.

Коррупция в сфере государственного снабжения стала причиной бесчисленных увольнений высокопоставленных чиновников и даже падения целых правительств. Это – источник астрономических растрат государственных средств, достигающих в некоторых случаях 30% и более от общей суммы конкретного контракта. К сожалению, по поводу этого больше говорится, чем делается.

Никакие виды деятельности не создают такие огромные соблазны, не предоставляют больше возможностей для коррупции, чем сфера государственного снабжения. Каждое структурное подразделение правительства и все государственные ведомства закупают товары и получают иные услуги от частного сектора, причем зачастую объем этих услуг и суммы, расходуемые на их получение, выходят за рамки здравого смысла.

Люди, производящие закупки (непосредственные покупатели либо те, кто принимает решения по вопросам поставок и снабжения), тратят «чужие» деньги. Для неспециалистов процесс государственного снабжения кажется сложным и окруженным завесой таинственности (что часто соответствует действительности), так что при осуществлении поставок существует благодатная почва для различного рода манипуляций, причем без особого риска разоблачения. И будущие коррупционеры – как государственные и муниципальные чиновники, так и представители частного бизнеса – слишком часто и очень легко находят сообщников.

Важность системы государственного снабжения настолько велика, что в Южно-Африканской Республике этому явлению было уделено особое внимание в Конституции 1994 г. Статья 187 гласит:

1. Поставки товаров и услуг для любого структурного подразделения правительства регулируются законами, принимаемыми парламентом и местными органами власти, которые регламентируют назначение независимых и беспристрастных тендерных комиссий по снабжению.
2. Тендерная система, о которой говорится в пункте (1), должна быть справедливой, открытой, основанной на конкуренции, а тендерные комиссии обязаны представлять обоснования принимаемых решений всем заинтересованным сторонам.
3. Ни один государственный орган и ни один сотрудник государственного органа либо какой-либо иной гражданин не должны вмешиваться в деятельность тендерных комиссий и влиять на принятие ими решений.
4. Все решения любой тендерной комиссии должны протоколироваться.

Коррупция в сфере снабжения иногда воспринимается как явление, характерное для развивающихся стран со слабыми правительствами и плохо оплачиваемыми служащими. Но и «самые развитые» страны в недавние годы многократно продемонстрировали, что коррупция в сфере снабжения может стать неотъемлемой стороной коммерческих операций с участием государства. Коррупция в сфере снабжения также не является исключительно «прерогативой» покупателя, который контролирует денежные средства; она может быть с легкостью инициирована поставщиком или подрядчиком, сделавшим незаконное предложение. Самый серьезный вопрос, конечно, состоит в том, как с этим бороться.

Принципы

Поставки должны быть экономически выгодными. Результатом поставок должно быть наилучшее качество товаров (услуг) за данную цену, либо наименьшая цена за товары (услуги) приемлемого качества. Вовсе не обязательно, чтобы товары (услуги) закупались по самым низким ценам, и они не обязательно должны быть наилучшего качества. То, что требуется – это наилучшее сочетание цены и качества для удовлетворения конкретных нужд.

Обычно цена включает в себя дополнительные факторы: например, накладные расходы, дополнительные комплектующие и сервисное обслуживание.

Решения по предоставлению контрактов должны быть справедливыми и беспристрастными. Государственные средства не должны использоваться для предоставления неоправданных льгот; стандарты (спецификации) не должны быть дискриминационными; поставщики (подрядчики) должны выбираться на основе их квалификации и по достоинству их предложений; должно быть равное отношение ко всем участникам в том, что касается сроков, конфиденциальности и т.п.

Процесс государственного снабжения должен быть гласным. Требования к поставкам, правила и критерии для принятия решений должны быть известны и понятны всем потенциальным поставщикам (подрядчикам). Предпочтительно, чтобы эти требования объявлялись одновременно с объявлением о начале тендера; торги должны проходить гласно; все решения должны четко и полностью протоколироваться.

Процесс поставок должен быть эффективным. Сложность правил должна соответствовать стоимости и характеру поставляемых товаров (услуг). Процедуры закупок на небольшие суммы должны быть простыми и быстрыми. С увеличением стоимости товара (услуги) и возможных сложностей при их предоставлении должны соответственно увеличиваться сроки и усложняться правила, чтобы принцип соответствия и эффективности не был нарушен. Принятие решений по крупным контрактам может потребовать образования комитета по контролю, однако бюрократические проволочки должны быть сведены к минимуму.

Крайне важно обеспечить подотчетность. Процедуры должны быть систематизированными и взаимодополняющими. Все решения и действия должны протоколироваться, а протоколы сохраняться, чтобы всегда можно было объяснить и обосновать, почему было принято то или иное решение.

Компетентность и честность в сфере государственного снабжения заставляют поставщиков и подрядчиков делать наилучшие предложения, что, в свою очередь, ведет к совершенствованию самого процесса снабжения. Поставщики и подрядчики, которые не соблюдают норм подотчетности и справедливости, скоро начинают восприниматься как ненадежные деловые партнеры.

Если конкретный проект финансируется международными финансовыми организациями, обычно выдвигаются дополнительные требования:

• возможности участия для поставщиков (подрядчиков или консультантов) из всех или конкретно оговоренных стран, особенно стран-членов данной финансовой организации;
• для поставщиков и подрядчиков (как правило, это касается стран-доноров данной финансовой организации): поставщики или подрядчики из страны-хозяйки иногда могут пользоваться предпочтительным правом, выражающемся в процентах от стоимости контракта (Всемирный банк, например, устанавливает такие нормы: 15% для контрактов по товарам, 7,5% для контрактов на исполнение работ). Обычно эти цифры оговариваются при объявлении тендера;
• для подрядчиков часто существует требование предварительной квалификации (что это означает, объясняется ниже);
• для консультантов обычно существует так называемый «краткий список» приглашенных к тендеру (данный список должен готовиться покупателем, но не финансирующей организацией), с целью избежания чрезмерных затрат по подготовке слишком многих консультантов к торгам, на которых только один из них получит контракт. Краткий список должен быть географически разнообразен: не более двух представителей от одной страны. Могут быть предусмотрены дополнительные стимулы для участия консультантов из страны-хозяйки (хотя бы на часть работ). Также может поощряться такая форма, как совместное предприятие, в состав которого вошли бы иностранная и местная консультативные фирмы.

В том случае, когда проект финансируется ООН, покупателем, как правило, является одна из организаций или программ самой ООН. Как правило, ООН применяет правила, подобные описанным выше, но вместе с тем прилагает особые усилия к тому, чтобы предоставить больше прав тем из стран-доноров, чья доля участия поставках в прошлом была непропорционально мала, либо к тем странам, в которых ООН держит большие суммы неконвертируемых средств.

Существуют принципы, которые применимы ко всем покупателям и поставщикам. Наряду с этим существуют особые условия, выдвигаемые финансовыми институтами (особенно банками реконструкции и развития) и касающиеся поставок, проектов и контрактов, финансируемых за счет займов и кредитов самих этих институтов.

Понятно, что взяточничество и коррупция вовсе не являются неизбежной составной частью бизнеса. Опыт показывает, что многое может быть сделано для обуздания коррупции в сфере государственного снабжения, когда для этого есть воля и желание. Чтобы понять, каковы наилучшие способы борьбы с коррупцией в этой сфере, было бы небесполезно для начала узнать, каковы ее проявления.3

Как проявляется коррупция в сфере государственного снабжения

Контракты заключают покупатель и продавец (поставщик). Каждый из них на любой стадии процесса государственного снабжения имеет много возможностей для создания ситуаций, попадающих под определение коррупции.

До того, как контракт предоставлен, покупатель может:

• сформулировать требования таким образом, чтобы они в большей степени подходили определенному поставщику;
• ограничить информацию о возможности получения контракта;
• объяснить отсутствие конкуренции и оправдать подписание контракта с единственным поставщиком соображениями срочности;
• нарушить конфиденциальность поступивших предложений;
• «отмести» потенциальных поставщиков, неоправданно предъявив к ним требования предварительной квалификации;
• принимать взятки.

В то же самое время поставщики могут:

• тайно сговариваться между собой о том, чтобы установить на торгах выгодную для себя цену;
• выдвигать дискриминационные технические требования;
• осуществлять давление на комиссии по оценке и экспертизе проектов;
• предлагать взятки.

Наиболее прямым путем предоставления контракта конкретному поставщику по собственному желанию являются прямые переговоры, отсекающие всякую конкуренцию. Даже в системе государственного снабжения, основанной на конкурсных принципах, существуют исключения, которые разрешают прямые переговоры: например, в случаях чрезвычайной срочности из-за стихийных бедствий; или когда создается угроза государственной безопасности; или когда возникают дополнительные обстоятельства, связанные с осуществлением уже заключенного контракта; или когда существует лишь один подходящий поставщик, и т.п.

Не все контракты, подписанные при отсутствии конкуренции, обязательно предполагают, что они были получены незаконно. В некоторых случаях прямые переговоры по контракту могут быть наиболее подходящим решением. Тем не менее, когда приводятся оправдания, не имеющие ничего общего с действительностью, этого чаще всего служит лишь прикрытием для коррупции.

Даже при наличии конкуренции можно по собственному желанию сделать победителем торгов конкретного поставщика. Если о торгах не было широко объявлено, о них знает лишь малое число претендентов, конкуренция уменьшается, и у наиболее предпочтительного поставщика появляется больше шансов на выигрыш. Одной из уловок является публикация объявления о торгах в малоизвестном издании с малым тиражом, что, с одной стороны, удовлетворяет требованиям гласности, а с другой – дает надежду на то, что это объявление никто не увидит. Те же поставщики, в чьем участии покупатель заинтересован, конечно же, получат информацию из первых рук.

Конкуренция между участниками торгов может быть ограничена путем установления неоправданных или излишних требований к предварительной квалификации, позволяющих в дальнейшем участвовать в торгах только избранным фирмам. Сама по себе предварительная квалификация, если она проведена должным образом, является прекрасной процедурой, гарантирующей, что участники торгов обладают необходимым опытом и возможностями для выполнения требований контракта. Тем не менее, если нормы и критерии квалификации произвольны или необоснованны, они становятся механизмом для отсева профессионально компетентных, но нежеланных участников торгов.

Если нежеланным участникам торгов, благодаря собственной настойчивости, все же удалось преодолеть данные преграды, их, тем не менее, можно отсечь от участия в торгах путем подгонки требований под определенного поставщика. Простое использование фирменного знака или конкретного номера модели от предпочитаемого поставщика было бы слишком очевидным, но с успехом можно применить такую уловку, как включение в список требований определенных параметров, которым может соответствовать только продукт или услуга, предоставляемые предпочитаемым поставщиком. Неспособность конкурентов удовлетворить предъявленным требованиям, даже если на самом деле эти требования не имеет сколько-нибудь серьезного значения для существа контракта, может стать причиной их отстранения от участия в торгах по причине «несоответствия».

Принцип конкуренции при проведении торгов может работать лишь в том случае, если информация об участниках торгов сохраняется в тайне до тех пор, пока не настанет срок объявить результаты. Покупатель может очень просто предопределить результаты торгов, нарушив конфиденциальность в вопросе о ставках участников торгов и предоставив предпочитаемому поставщику информацию о предложенных ценах, чтобы он мог сделать более выгодное предложение. Механизм несложен, особенно если участникам торгов не разрешается присутствовать при вскрытии заявок.

И, наконец, еще одна возможность для воздействия на результаты торгов возникает на стадии экспертизы и сравнения поступивших предложений. Если экспертиза проведена должным образом, она представляет собой объективный анализ того, насколько каждый из участников торгов отвечает требованиям и стандартам, и служит определению, какое из поступивших предложений является наилучшим. Если же существует намерение передать контракт конкретному участнику торгов, то процесс оценки и экспертизы предоставляет для этого почти безграничные возможности: при отсутствии надлежащего контроля эксперты могут изобрести собственные критерии определения «наилучшего», чтобы затем воспользоваться ими для получения необходимого результата. Часто этому способствует намеренная неясность и неопределенность процедуры принятия решения и требований, предъявляемых к заявкам.

Перечисленные способы лишь вкратце обрисовывают возможности покупателя по извлечению незаконной выгоды в сфере государственного снабжения. Было бы ошибкой считать, что виноват всегда и всецело только покупатель: часто коррумпированность покупателя является лишь следствием действий продавца, хотя, возможно, покупатель мог бы и оказать сопротивление.

Продавцы могут использовать взятки и другие средства для того, чтобы заставить покупателей предпринять любые из описанных выше действий. Кроме того, они могут тайно сговариваться с другими поставщиками о том, кто получит контракт, а также заранее установить определенную цену (фальсификация торгов), заплатив будущему «неудачнику» согласованную сумму отступных. Если сделать это умело, то покупатель может ничего не узнать об этом сговоре и даже ничего не заподозрить, если только в будущем такое не повторится. Но и даже тогда будет трудно что-либо доказать или кого-нибудь наказать.

Коррупция на стадии выполнения работ

Однако история не заканчивается получением контракта, хотя, по общему мнению, именно эта стадия наиболее подвержена коррупции. Наиболее серьезная и крупномасштабная коррупция может проявиться после получения контракта, на стадии выполнения работ.

Покупатель товаров или услуг может:

• не суметь заставить поставщика выполнить все требования, касающиеся количества и качества товаров и услуг, предоставляемых по условиям контракта;
• направить поставленные товары на перепродажу или для удовлетворения собственных нужд;
• потребовать от поставщика льгот и привилегий для себя лично (зарубежные поездки, стипендии, подарки).

Недобросовестный подрядчик или поставщик может:

• заменить первоначально предложенные товары товарами низшего качества;
• фальсифицировать сертификаты качества и стандартов;
• завысить или занизить суммы по выставляемым счетам;
• давать взятки лицам, контролирующим исполнение контракта.

Если продавцы давали взятки или предлагали нереально низкие цены на торгах с целью получения контракта, то восполнить эти затраты они могут в процессе исполнения контракта. И, опять-таки, инициатива может исходить от любой стороны, однако для ее успеха требуется либо активное соучастие другой стороны, либо нерадивости в исполнении ею своих обязанностей.

Недобросовестные поставщики могут заменять первоначально заявленные товары или услуги товарами или услугами низшего качества. Они могут неправильно указать количество товаров и предоставленных услуг при предъявлении счетов к оплате, а также дать взятки чиновникам, контролирующим исполнение контракта, чтобы они закрыли глаза на допущенные нарушения. А покупатели могут не только брать взятки и не следить за тем, чтобы выдерживалось необходимое качество и нормы выполнения работ, но также могут перепродавать товары и услуги либо направлять их на личные нужды[128].

Принятие подарков

Взятки могут принимать форму «подарков», а «подарки» могут быть разными: обед, билет на спортивные состязания, часы марки «Ролекс», акции, отпуск за границей, оплата обучения ребенка. Некоторые из них приемлемы, другие нет.

В развитых странах получило распространение такое явление, как «палатка гостеприимства» на крупных спортивных соревнованиях. Очень часто в специальных секторах на стадионах чиновники, отвечающие за закупки и представляющие как частный, так и государственный сектор, принимают знаки гостеприимства, которые они не могут оплатить. Для самих же хозяев предоставление таких услуг имеет коммерческий смысл, поскольку помогает поддерживать хорошие отношения с клиентами и привлекать к деловому сотрудничеству новых потенциальных клиентов. Можно ли это считать коррупцией?

Ответы могут быть различными. Оценка данного явления зависит от того, сохраняются ли у руководителей ведомства возможности контролировать последствия подобного поведения чиновников. Также важно, сможет ли чиновник квалифицированно исполнять свои обязанности в будущем, когда будут затронуты интересы данной фирмы. Кроме этого, большое значение имеет тот факт, все ли потенциальные участники торгов поступают подобным образом, и, следовательно, не создается ли такая ситуация, когда в силу «благодарности» покупателя кто-то из них окажется в более выгодном положении по сравнению с другими. И, наконец, в разных странах существуют разные представления о том, какие знаки гостеприимства можно считать вполне приемлемыми, и где проходит та грань, переступив которую, человек начинает чувствовать себя обязанным[129].

Явно неприемлемыми являются такие случаи, когда оказанное гостеприимство чрезмерно, как, например, полностью оплаченный отпуск для чиновника, ведающего вопросами снабжения, и его супруги[130]. Обеды и подарки к празднику являются более приемлемыми, хотя принятие даже кажущихся обычными подарков и знаков гостеприимства может со временем привести к ситуациям, при которых чиновник, сам того не осознавая, попадает в зависимость от дарителя.

Гранью, отделяющей обычные подарки от взяток, следует считать такой размер подарка, при котором человек, принимающий подарок, оказывается в некоторой зависимости от дарителя. Данная грань различна в разных обществах, но обычно ее легко определить, оценив стоимость подарка, – его цена не должна превышать определенную сумму. Попытки провести различие между «частным» гостеприимством и «гостеприимством по отношению к официальному лицу»обычно приводят к противоречивым истолкованиям, и поэтому их лучше избегать[131].

Устройство на работу после увольнения с государственной службы

Одним из основных проявлений коррупции, вызывающих растущую обеспокоенность общества, является практике предоставления должностей в частных корпорациях вышедшим в отставку государственным служащим, с которыми данные корпорации вели дела.

Безусловно, очень важно, чтобы существовали правила, регулирующие трудоустройство уходящих в отставку государственных служащих. Однако непрактично и неразумно настаивать на том, чтобы бывшие государственные служащие после выхода в отставку не занимались коммерческой деятельностью. И тем не менее, недавно в Министерстве обороны Великобритании была вскрыта целая коррумпированная сеть, выстроенная частными фирмами не только за счет прямых взяток – наличными деньгами и в виде оплаты дорогостоящего отдыха за границей, но и за счет обещаний чиновникам подыскать им высокооплачиваемые должности после выхода в отставку.

Принять предложение о трудоустройстве от бывшего поставщика для государственного чиновника, имеющего большой опыт работы, но получающего неудовлетворительную пенсию, довольно соблазнительно. В большинстве случаев в этом нет ничего предосудительного. В самом деле, это может оказаться весьма продуктивным и полезным для общества способом использовать ценный опыт.

Однако подобная практика чревата злоупотреблениями. Например, чиновник, покидающий государственную службу, может прихватить с собой подробные сведения о будущих выгодных контрактах, о наилучших путях их получения и о конфиденциальных беседах, которые могли вестись с конкурентами нового работодателя. В этом случае действия чиновника не принесут пользы ни обществу, ни частному сектору.

Обещание выгодного трудоустройства после выхода в отставку может быть использовано нечестным предпринимателем в качестве «пряника» при получении контракта, причем никакая проверка собственности и доходов чиновника не выявит нарушения (см. главу 7). Хотя введение строгих запретов на трудоустройство после выхода в отставку и несправедливо, и нежелательно, некоторые случаи идут явно вразрез с государственными интересами.8 Например, министр или иной высокопоставленный чиновник может оставить государственную службу в такой момент, когда ведутся переговоры об осуществлении грандиозного проекта. Разумеется, если данный чиновник будет немедленно взят на работу в одну из компаний, участвующих в тендере или активно ведущих переговоры с правительством, это будет явным нарушением.

Что можно сделать для того, чтобы обуздать коррупцию в сфере государственного снабжения?

Прежде всего, необходимо признать существование проблемы и определить, какие способы ведения бизнеса являются неприемлемыми. Затем следует предпринять меры для решения данной проблемы или смягчения ее последствий.

Наиболее эффективным средством получения широкой общественной поддержки является гласность. Средства массовой информации могут сыграть важную роль в ознакомлении общества с существующей проблемой и в мобилизации общества на действия по исправлению ситуации. В том случае, когда общество поставлено в известность обо всех неприглядных подробностях преступного деяния: кто его совершил, сколько было уплачено, кому и кем, – и информация о подобных случаях продолжает поступать, трудно себе представить, что общество не поддержит реформы в этой сфере.

Во всем мире чиновники начинают понимать, что налогоплательщики считают государственные средства своими деньгами, и им не нравится, когда государственные служащие тратят их попусту. Особое недовольство общественности вызывают факты перетекания общественных денег в карманы коррумпированных чиновников в качестве награды за преступную деятельность.

Как только реформа системы государственного снабжения получает поддержку общества, на данную проблему можно вести наступление с разных сторон. Как правило, началом должно быть усиление законодательной базы, а именно принятие закона о борьбе с коррупцией, предусматривающего реальные и действенные санкции.

Одним из самых больших анахронизмов антикоррупционного законодательства в сфере государственного снабжения является то, что многие страны строго запрещают взяточничество дома, но закрывают глаза на взяточничество за границей, либо даже поощряют его, предоставляя своим компаниям налоговые льготы.

В лучшем случае данные меры оправдываются ошибочным представлением об их необходимости для успешного ведения бизнеса за рубежом; в худшем случае это отражает цинизм и высокомерное отношение к другим странам. До момента принятия в январе 1999 г. Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию из ведущих государств мира лишь Соединенные Штаты имели закон об иностранной коррупции, который точно определяет, что подкуп иностранных чиновников с целью получения контрактов либо ведения бизнеса является уголовно наказуемым деянием. Американские деловые круги на собственном опыте первыми узнали, что данный закон применяется очень строго[132].

Следующим требованием является надежная и четкая нормативная система, устанавливающая базовые принципы и процедуры, которые должны соблюдаться в сфере государственного снабжения.

Данная система может иметь различные конкретные формы, однако в мире растет осознание плюсов единого Кодекса государственного снабжения, определяющего фундаментальные положения. Этот кодекс может быть дополнен другими нормативными актами, определяющими правила поведения конкретных организаций.

Некоторые страны сводят воедино существующие законы, которые, будь этот процесс пущен на самотек, развились бы в подобные кодексы лишь через много лет[133].10

За последние годы некоторые ведущие международные кредитные организации, работающие в сфере экономического развития, предоставили помощь странам-заемщикам для разработки кодексов государственного снабжения и для создания соответствующих организаций, способных воплотить их в жизнь.

За многие годы каждый из этих кредитных институтов выработал свои основные принципы, касающиеся сферы государственного снабжения, и страны-заемщики должны следовать этим принципам при предоставлении контрактов, финансируемых за счет кредитов этих международных институтов. Данные принципы сыграли важную роль в формировании стандартов, повсеместно признанных в настоящее время в качестве международной нормы в сфере государственного снабжения. К сожалению, правила, применяемые международными агентствами по развитию, не воздействуют прямо на коррупцию при осуществлении тех проектов, которые финансируются из других источников.

В последнее время данные кредитные организации поняли, что в интересах стран-членов выработать общую государственную политику и процедуры, воплощающие эти общие нормы, и распространить их на сферу государственного снабжения в других странах. Помощь со стороны банков состоит как в финансировании, так и в техническом содействии странам, желающим осуществить реформу системы государственного снабжения и создать у себя соответствующие институты.

Помимо нормативной базы, средством противодействия коррупции служит также прозрачная система правил и практических рекомендаций по осуществлению самого процесса поставок. Никто пока не нашел лучшего решения, чем выбор поставщика или подрядчика на основе реальной конкуренции.

Степень сложности процедур зависит от стоимости и природы поставляемых товаров и услуг, однако основные элементы данных процедур одинаковы для всех случаев:

• четкое и достоверное описание того, что будет закупаться;
• гласное уведомление всех потенциальных поставщиков о возможности подать заявку;
• установление справедливых критериев, на основе которых будет приниматься решение;
• принятие заявок на участие в торгах от солидных и надежных поставщиков;
• сравнение и экспертиза заявок в соответствии с заранее установленными правилами отбора и определение наилучшего предложения;
• предоставление контракта победителю торгов без требования снизить цену и без каких-либо иных дополнительных условий.

По мелким сделкам поставщики могут быть выбраны путем очень простых процедур, основанных на этих принципах. Но для крупных контрактов должна быть разработана строгая процедура торгов, в которой были бы формально определены требования к заявкам, инструкции для участников, условия контрактов, и все это было бы сведено в едином пакете документов, который заинтересованные стороны могут купить у организаторов торгов.

Процесс подготовки таких документов может занять месяцы, и еще больше времени необходимо поставщикам для того, чтобы подготовиться непосредственно к торгам, а покупателям – к их оценке и выбору победителя. Вся процедура от начала до конца обычно занимает шесть месяцев и более. При разработке конкретного контракта нужно принимать во внимание эти временные рамки и начинать подготовку заранее, чтобы гарантировать своевременную готовность товаров и услуг и избежать необходимости принятия «срочных» решений.

Вскрытие заявок участников торгов

Одним из средств обеспечения требований прозрачности и справедливости является вскрытие покупателем заявок в назначенное время и в присутствии всех участников торгов или их представителей. Подобного рода публичное и гласное вскрытие заявок, когда каждый слышит, кто принимает участие в торгах и каковы предложенные цены, уменьшает риск того, что будет нарушена конфиденциальность торгов, чьи-то заявки окажутся нерассмотренными или произойдет подмена первоначальных заявок.

Иногда власти возражают против такой процедуры публичного вскрытия заявок участников торгов, аргументируя это тем, что такие же результаты могут быть достигнуты, если вскрытие заявок будет производиться официальной комиссией, образованной стороной покупателя, без обязательного присутствия участников торгов. Очевидно, что подобная процедура не характеризуется той же степенью открытости и справедливости, особенно в тех случаях, когда общественность убеждена – и часто имеет для этого реальные основания, – что в деятельности покупателя присутствует сильный элемент коррупции.

Оценка и экспертиза заявок

Оценка заявок является одним из наиболее трудных моментов справедливого и честного осуществления процесса снабжения, а также одной из наиболее уязвимых стадий этого процесса, когда легко произвести различные манипуляции, ведущие к предоставлению контракта предпочитаемому поставщику.

Эксперты, оценивающие заявки, могут отвергнуть нежеланные заявки по элементарным процедурным поводам – таким, как помарки, незавизированные страницы или отклонения от тех условий, которые сами эксперты объявляют важными. После того как изучены поступившие заявки, эксперты-оценщики, если им никто не помешает, могут изобрести совершенно новые основания, которые будут приниматься во внимание при определении победителя. Или же критерии оценки заявок могут отражать только субъективное мнение экспертов, а не объективные характеристики самих заявок, так что при окончательном подсчете баллов оценщики сумеют получить любой желаемый результат.

Все эти требует четкого установления критериев оценки заявок, которые должны быть ясно сформулированы в документах, представляемых участникам торгов, так, чтобы независимый орган мог проверить и оценить объективность экспертной комиссии. Наличие четких и заранее объявленных критериев позволяет участникам торгов заранее заявить протест, если предъявленные критерии их не удовлетворяют, а проверка со стороны независимого органа дополнительно гарантирует, что оценка была произведена должным образом.

Делегирование полномочий

Независимые проверки и аудиты широко применяются для обнаружения и исправления ошибок или намеренных подтасовок, и потому играют важную роль в сфере государственного снабжения. К сожалению, некоторые используют проверки, чтобы еще больше расширить возможности для коррупции. Такое происходит, в частности, при делегировании полномочий по предоставлению контрактов.

Логическое обоснование достаточно разумно: власти низового уровня могут принимать решения по мелким поставкам, однако крупные контракты должны рассматриваться и утверждаться на более высоком уровне. Чем выше стоимость контракта, тем выше должен быть орган власти, его утверждающий.

Решение о покупке письменного стола может принять сотрудник, отвечающий за материально-техническую базу; покупка компьютера должна быть утверждена директором; строительство дороги – министром, а строительство плотины может нуждаться в утверждении президентом.

В некоторых странах и организациях система хорошо отлажена. В других местах, где получение выгодных государственных контрактов является основным средством обогащения, подобная система ведет лишь к увеличению незаконных комиссионных по мере восхождения от низших уровней к высшим: чем выше уровень, тем больше процент комиссионных. Как следствие, это также означает, что чем крупнее контракт, тем больше затягивается принятие решения по нему.

Благие намерения, лежащие в основе идеи делегирования полномочий, и вытекающие из него проблемы указывают на другой важный элемент борьбы против коррупции: необходимость наличия штата хорошо подготовленных, компетентных и честных государственных служащих, ведающих вопросами снабжения.

Формирование такого штата требует длительных усилий, и работа эта никогда не может быть полностью завершена. Нужны особые программы подготовки, нужна гарантия того, что чиновник не потеряет работу, если контракт будет предоставлен не тому подрядчику, которого наметил министр. Нужно также, чтобы чиновники получали зарплату, как минимум достаточную для поддержания нормального жизненного уровня себя самих и своих семей, что сняло бы необходимость брать взятки.

Если кадры снабженцев профессиональны и компетентны (а во многих местах так оно и есть), то вся цепочка органов власти, принимающих решения о предоставлении контракта, и связанные с этим задержки и другие риски могут быть сведены к минимуму.

Независимые проверки и аудит

Сказанное вовсе не означает, что все независимые проверки и аудиты должны быть отменены. Наоборот, их роль крайне важна. Однако существует много примеров того, что законы и иные нормативные акты предусматривали так много проверок и согласований, что процесс принятия решений тормозился. В некоторых странах на получение крупного контракта уходит не менее двух лет с момента подачи заявки.

Дополнительные реформы

Список мер борьбы с коррупцией, предложенный в данной книге довольно длинен, однако не слишком детализирован. Он не включает в себя вопросы стандартизации документов по торгам, установления упрощенных процедур для конкретных видов поставок и т.д.

Необходимо упомянуть еще об одном важном моменте. Люди должны понимать, что общество не будет терпимо относиться к коррупции в сфере государственного снабжения и что виновные понесут наказание. Опыт показывает, что хотя нетерпимое отношение общества к коррупции не может уничтожить ее полностью, масштабы проблемы неизбежно уменьшатся.

Программа по информированию общественности должна быть адресована всем сторонам: чиновникам, ведающим вопросами снабжения, поставщикам и подрядчикам, заинтересованным в получении контракта, и общественности. Люди должны отдавать себе отчет в том, что государство или конкретная организация установили четкие правила осуществления поставок и намерены строго добиваться их исполнения; что те, кто нарушает эти правила, будут наказаны по закону; что официальные лица, потворствующие коррупции, будут сняты с занимаемых должностей; что участники торгов, нарушающие правила, будут оштрафованы или даже арестованы, и внесены в «черный список» при рассмотрении любых заявок в будущем.

Каковы бы ни были заявления, они должны подкрепляться конкретными действиями. Должно быть понятно, что ни одна из мер, предложенных здесь, сама по себе не является достаточной для того, чтобы уничтожить коррупцию в сфере снабжения; тем не менее, скоординированные усилия на всех фронтах могут иметь успех. Если законы, направленные против коррупции, предусматривают жесткие меры и доведены до сведения широкой общественности, если приняты нормативные акты, предусматривающие надежные и строгие процедуры, если программы переподготовки кадров ведут к повышению их профессионального уровня, и если все знают, что правительство твердо намерено обеспечить чистоту и справедливость в своей деятельности, положительные изменения непременно наступят.

Коррупция в сфере государственного снабжения не является неизбежным злом. Коррупцию можно устранить, и от этого выиграет весь народ.

Комиссионные как прикрытие коррупции

Как ясно показал Джордж Муди-Стюарт, наилучшим прикрытием для коррупции при проведении коммерческой деятельности конкретной корпорации в чужой стране являются комиссионные, выплачиваемые местному агенту. Задача агента – получить выгодный контракт, и на это ему предоставляются значительные средства, которыми он волен распоряжаться, не ставя корпорацию в известность обо всех подробностях сделки. Это позволяет корпорации удобно отгородиться от любых противозаконных действий, а в случае их раскрытия выразить удивление, негодование и полностью отрицать свою причастность. А местный агент может оставить себе все, что осталось от щедрых комиссионных, большая часть которых предназначалась чиновникам, принимавшим решение по данному вопросу, но вся сумма, разумеется, была неподотчетна[134].

Очевидно, что если бы процесс выплаты комиссионных был гласным и прозрачным, это перекрыло бы один из основных источников возникновения коррупции.

Недавно парламент Непала безуспешно попытался раскрыть информацию, касающуюся коммерческой деятельности правительства и иностранных фирм[135].Гораздо более обнадеживающие результаты дали усилия правительства Эквадора, разработавшего совместно с региональным отделением Транспаренси Интернешнл концепцию так называемых «островов честности».

Согласно этой концепции, при объявлении конкурса на осуществление конкретных проектов все участники торгов заключают «Пакт против взяток» с правительством и друг с другом. Каждый участник торгов обязуется не платить взятки и предоставлять информацию о выплаченных комиссионных, а правительство обязуется предпринять особые усилия для того, чтобы исключить коррупцию при проведении конкурса. При таком подходе любые изменения правил происходят для всех одновременно, и участники торгов имеют право голоса при осуществлении этих изменений. После того как контракты распределены, бывшие участники торгов продолжают совместно осуществлять контроль за их исполнением, что способствует созданию атмосферы доверия и порождает уверенность в том, что и в будущем этот процесс будет происходить честно и справедливо.

Главным недостатком этой концепции остается противодействие со стороны международных кредитных организаций, которые полагают, что подход должен быть универсальным, а не подгоняться под конкретный проект. Это создает трудности для правительства, когда оно пытается уговорить законодательную власть поддержать усилия по борьбе с коррупцией, а также тогда, когда у правительственного аппарата не хватает сил для нововведений, особенно на начальной стадии. Эти проблемы стало возможным преодолеть, сделав участие в «Пакте против взяток» делом добровольным – он сразу же получил поддержку со стороны многих частных фирм. Возможно, это и есть наилучший подход.

Предварительные данные говорят о том, что это нововведение работает и способствует значительному снижению уровня коррупции при предоставлении крупных контрактов [136].

Антикоррупционная деятельность кредитных организаций

Очевидно, что международные кредитные организации могли бы внести значительный вклад в антикоррупционную реформу, если бы приложили усилия к тому, чтобы повысить степень гласности и прозрачности в деле выплаты комиссионных. Без сомнения, работа некоторых из таких организаций за последние годы привела к серьезным результатам: в частности, им удалось добиться от некоторых правительств, чтобы те, несмотря на собственное нежелание, согласились на гласное вскрытие заявок, поступивших на тендер.

Хотя деятельность международных кредитных организаций в определенной степени регулируется положениями конституции, существуют и иные шаги, которые эти организации могли бы предпринять (а некоторые уже предприняли) для обуздания коррупции. Транспаренси Интернешнл полагает, что данные меры могут включать:

• включение положений по борьбе с коррупцией в общие программы совершенствования государственного управления при предоставлении экономической помощи на нужды развития;
• пересмотр основных положений системы государственного снабжения, чтобы данная кредитная организация имела достаточно полномочий для борьбы с коррупцией при проведении любых операций в рамках финансируемой ею программы;
• использование этих полномочий без колебаний в случае выявления коррупции и принятие необходимых мер для занесения в «черный список» тех консультантов и поставщиков, которые замешаны в коррупции;
• изучение механизмов, благодаря которым спорные вопросы с консультантами и поставщиками могут решаться на основе международного, а не национального механизма разрешения споров. Например, нормы США в части возмещения убытков зачастую идут вразрез с нормами других стран;
• более активный подход к надзору за исполнением контрактов и управлению проектами. Такого рода подход может включать неожиданные (но регулярные) аудиторские проверки, предпринимаемые совместно (дабы избежать дублирования) с другими кредитными организациями, предоставляющими займы данной стране, а также своевременные процедуры рассмотрения жалоб и заявлений, касающихся коррупции;
• рассмотрение вопросов о возможности назначать своих сотрудников на ключевые посты в организациях-заемщиках, подверженных коррупции, для обеспечения своевременного аудита, контроля, а также для оказания помощи в деле развития навыков финансового руководства у сотрудников данных организаций;
• развитие диалога с основными консультантами, которые стремятся работать в условиях, свободных от коррупции, и использование их идей о том, как можно создать такие условия;
• проведение внутренних проверок деятельности сотрудников и консультантов с целью сведения к минимуму внутренней коррупции. Эти проверки должны включать контроль над собственностью и доходами тех, кто принимает решения, и раскрытие информации об их отношениях с нынешними или будущими поставщиками. Кредитная организация должна разработать «модель» поведения, которое она по праву ожидает от организации-заемщика;
• расследование жалоб участников тендера, проигравших торги. Это предусматривает наличие процедур, установленных самой кредитной организацией, без передачи жалоб на рассмотрение правительства или организации-заемщика.

Вопрос о сроках и привлечении «людей со стороны»

Эффективность антикорупционного законодательства может быть повышена за счет двух дополнительных факторов: путем установления временных сроков и путем привлечения «людей со стороны».

Временные рамки очень важны. Многие гражданские служащие в ответ на просьбу не скажут «да». Они ответят: «нет», или «может быть», или вообще промолчат. Необоснованная задержка важных решений является обычно наиболее зримым индикатором того, что для осуществления сделки придется прибегнуть к незаконным средствам. Следовательно, должны быть установлены строгие временные рамки (впрочем, при всей их строгости, они должны учитывать, что в сфере снабжения часто случаются задержки на вполне законных основаниях). Если сроки не выдерживаются, законом должны быть предусмотрены альтернативные пути решения для того, чтобы «шантаж с затягиванием сроков» стал невыгодным.

Поскольку участники сделок, совершаемых с нарушением закона, законом не защищены, подобного рода сделки, как правило, требуют больше времени, чем легальные. Необходимо время на то, чтобы создать подставные компании и каналы отмывания денег. Это совершается тайно и скрытно. Дача взятки и ответная услуга должны быть увязаны по времени, так как обычно доверие между сторонами отсутствует. В некоторых случаях чиновники могут попытаться ввести механизм раздела будущих доходов. Иногда для участия в незаконной сделке привлекаются два-три лишних посредника для того, чтобы уменьшить риск разоблачения главных действующих лиц. Переговоры проводятся крайне осторожно, так как в любой момент одна из сторон может быть разоблачена, что повлечет за собой раскрытие всей сделки. На все это требуется много времени – что исключено при наличии временных рамок для каждого типа сделки.

Роль «людей со стороны» заключается в том, чтобы затруднить установление чересчур «доверительных» отношений при принятии решений и в процессе осуществления проекта. Необходимо следить за тем, чтобы «люди со стороны» так и оставались «людьми со стороны» и не были бы вовлечены во внутреннюю «кухню». Подобно внешним аудиторам, эти люди должны быть безупречно честными и квалифицированными. В этой связи следует упомянуть о нескольких важных моментах:

• «люди со стороны» могут помочь в подготовке документов к торгам (особенно независимые консультанты, обладающие безупречной репутацией);
• они могли бы участвовать в оценке и экспертизе заявок (в качестве независимых аудиторов или в каком-либо ином качестве);
• в комиссию по распределению контрактов должны входить люди, чья честность не подвергается сомнению, при этом не обязательно специалисты с опытом работы в подобных комиссиях, но обязательно пользующиеся доверием общества. При этом их собственное состояние должно быть открыто для общественных проверок;
• комиссия по распределению контрактов не должна знать заранее, для каких проектов могут понадобиться услуги «людей со стороны» (список должен включать больше людей, чем нужно для одного проекта). В течение всего процесса принятия решения комиссия должна размещаться в таком месте, где ее члены не могли бы физически контактировать с участниками торгов (удобнее всего было бы поместить комиссию в таком месте, где ее члены были бы постоянно на виду, например, в гостинице). А в том случае, если комиссия не может принять решение в течение отведенного времени, новое заседание комиссии должно проходить в другом составе;
• орган власти, заказывающий работы по контракту, не должен иметь права голоса при оценке и экспертизе заявок, но должен быть готов ответить на любые вопросы экспертной комиссии; то же относится и к любому международному консультанту, который готовит документацию по торгам;
• реализация проекта не должна контролироваться тем же консультантом, который готовил документацию;
• специальные процедуры должны закрыть лазейки для искусственного «превышения верхнего уровня затрат», которые покрывались бы за счет государственного бюджета, а не иностранного займа;
• решение о превышении верхнего уровня затрат должно приниматься только там, где представлены отчеты контролеров, обосновывающие необходимость дополнительных затрат. Никакие отчеты, представленные задним числом, не должны приниматься к рассмотрению. Такие правила возлагают на подрядчиков ответственность за своевременное информирование комиссии о возникших трудностях.
• Ни один из перечисленных вопросов не является вопросом морали, все это – вопросы снижения уровня надежности противозаконных сделок и повышения риска для коррупционеров подвергнуться разоблачению.

Последствия крушения плановой экономики России[137]

Существенное влияние на формирование «портрета» современной коррупции того способа экономических и иных реформ, который был принят и реализован в России в последние 5-6 лет. Централизованная система управления породила крупный сектор теневой экономики и теневых капиталовспособтеневого рынка оказались вовлеченными не только материальные ресурсы, фонды и лимиты, но и государственные должности. Административный рынок был неотъемлемой стороной централизованной системы управления и во многом предопределил судьбу последней. Выбранный вариант экономических реформ с самого начала имел своей доминантой не структурную перестройку, не наведение элементарного порядка в экономике, а снятие неких административных ограничений, которые, по мысли идеологов реформ препятствовали реализации экономической активности потенциальных собственников.

Легализация теневых капиталов и лоббистские группы

Относительно успешная легализация теневых капиталов в России сформировала новый слой лоббистских групп. Границы между ними могут быть довольно точно определены в результате изучения указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, их распоряжений, а также осуществляемых ими кадровых перемещений. Интерес таких групп, направлен не только на получение государственных инвестиций, но и на налоговых или таможенных льгот, разрешений на приватизацию предприятий по специальной схеме, государственных льготных кредитов. При этом используется несовершенство отдельных норм, отсутствие законодательных актов в той или иной сфере, отсутствие криминологической экспертизы, противоречия с уже принятыми нормативными актами, наличие «белых пятен» в экономическом законодательстве.

Изменение особенностей коррупции на различных этапах экономических реформ в России

На этапе приватизации, когда главной целью было «сбрасывание с шеи государства» в максимально короткие сроки национальной экономики (дефицит бюджета доходил до 21% ВВП), основной мотив коррупционных связей и сделок был связан с возможностью получения весьма высокого дохода, возникающего из разницы государственных и рыночных цен, валютных курсов, процентных ставок, биржевых котировок имущества и финансовых активов. Отсюда - требование безудержной либерализации цен, поскольку это было способом ликвидации государственного контроля. Отсюда же вытекла необходимость для коррупционера быть вне государственных структур с тем, чтобы иметь возможность реализовать эту самую разницу,

На данном этапе, когда решалась задача рационализации собственности, ее перераспределения и концентрации в руках эффективного собственника, а цены и другие параметры относительно стабилизировались и кое-где сравнялись с мировыми значениями, соответственно изменилась экономическая основа коррупции. Шанс получения высокого дохода стал определяться такими факторами, как возможность участвовать в залоговых аукционах, получение в той или иной форме внешнеэкономических льгот или субсидий, доступ к бюджетным кредитам или инвестиционным программам государства. Доходы этого типа реализуются при условии максимальной близости к государственным структурам или даже прямого вхождения в них, или за счет продажи части своего уставного капитала государству. Здесь можно наблюдать прямое сращивание или взаимное представительство интересов чиновников определенных государственных структур и отраслевых групп коррумпированного давления.

Такие вновь возникшие формы коррупции, как криминальное лоббирование, инвестирование коммерческих структур за счет государственного бюджета, создание лжепредприятий, перевод государственной собственности в акционерные общества, использование связей с преступными сообществами, предоставление возможностей вывоза стратегического сырья за рубеж оказались малоуязвимы с точки зрения традиционного уголовного права

Залоговые аукционы не только положили начало новому этапу перераспределения государственной собственности в пользу финансовой олигархии, но и сформировали основные черты российского частно-государственного корпоративизма: активное вовлечение высших должностных лиц государства в непосредственное управление частным сектором, отсутствие согласованной и стабильной программы взаимодействия государства и финансово-промышленной олигархии, концентрация основной массы экономических ресурсов в руках последней, активное вмешательство последней в кадровые назначения высших чиновников.

Пик развития частно-государственного корпоративизма приходится на период с 1993 по середину 1998 гг. когда правительство с помощью государственных краткосрочных бескупонных обязательств (ГКО) получило 32 млрд. руб. «живых» денег, но при этом истратило 450 млрд. руб. на выплату процентов и погашение тиражей, то есть за каждый привлеченный с рынка рубль казна платила свыше 12 руб. Главными получателями этих денег стали нефте-газовый комплекс, негосударственные банки, западные финансовые институты. Последние получали, по минимальным оценкам, более 500 млн. долл. в год. В первом квартале 1998 года в России доходность операций западных инвестиционных банков и фондов доходила до 40% годовых, оплаченных за счет бюджета, на долю иностранных участников рынка ГКО приходится почти треть, около 30 млрд. долл.

Пирамидальная структура рынка ГКО вряд ли была случайной. Она предопределялась самой сутью корпоративистских отношений финансово-промышленной олигархии и государства, при которых бюджет приносится в жертву спекулятивному капиталу.

Последствия отвлечения ресурсов государства с рынка промышленных инвестиций на рынок ГКО

Отток денежных ресурсов на финансовые рынки, где государство гарантировало сверхвысокую доходность, сопровождался ростом бартерных связей между предприятиями. На долю денежных расчетов между предприятиями приходилась постоянно уменьшающаяся часть, к концу 1997 года по различным отраслям не выше 10-15%. Это приводило к общему снижению объемов производства, госзаказов и увеличивало долю теневой экономики. Расширенное использование получили различные денежные суррогаты (региональные и отраслевые векселя, акции, купоны, облигации, квитанции, аккредитивы, депозитарные расписки, трастовые и коммерческие договоры, оформляемые для расчетов в качестве ценных бумаг) образовало параллельную денежную систему, которая не подлежала эффективному государственного регулированию и, в частности, налоговому контролю.

При получении взяток, хищении денежных средств различными чиновниками и их последующем отмывании, как правило, использовались небольшие банки, испытывающие затруднения в привлечении дополнительных ресурсов.

Перемещение бюджетных средств за рубеж

В феврале 1997 г. военно-промышленный комплекс «Московское авиационно-производственное объединение» (ВПК МАПО) обратилось в Министерство финансов РФ с просьбой профинансировать производство истребителей «живыми» деньгами или облигациями внутреннего валютного займа и на ту же сумму «по текущей котировке». В марте того же года Министерство финансов перевело на счета банка МФК облигации на сумму 150 млн. долл. Ценные бумаги после их приобретения с получением банком МФК соответствующего процентного дохода банк разместил на счете «депо» МАПО в «Уникомбанке». Однако затем бумаги по распоряжению МПК МАПО были переданы в «Московский инновационный банк», потом они оказались в банке «Кредитный союз», который их реализовал, а большую часть вырученных средств, около 110 млн. долл., перевел за рубеж подставной компании «Бент», где эти деньги были окончательно похищены.

В мае 1997 г. Министерство финансов выделило МАПО очередные облигации на 81 млн. долл. Следствие выяснило (в рамках уголовного дела по хищению 231 млн. долл. бюджетных средств), что примерно половина этих средств (81 млн. долл. последнего транша) после запутанной банковской операции, имевшей целью скрыть источник и конечное звено операции, также исчезла. МАПО заложила свои облигации «Кредитному союзу» под некий вексельный кредитный договор, потом руководство ВПК неожиданно отказалось от своих обязательств и облигации стали собственностью сначала «Кредитного союза», а затем в результате сложных переуступок «Московского инновационного банка». За векселя же производители истребителей получили от последнего ссуду на 43 млн. долл. Таким образом, МАПО потерял на этой операции разницу между стоимостью облигаций и суммой полученного кредита, то есть около 38 млн. долл. Эти деньги оказываются похищенными. Следствию удалось выявить около 10 подставных фирм, через которые «проходили» похищенные средства, предназначавшиеся для ВПК МАПО, в частности, фирму «Бент», созданную с участием председателя правления банка «Кредитный союз». Следствию удалось вернуть государству около 30 млн. новых рублей (около 5 млн. долл.).

Положение того или иного банка или банковской группы в рассматриваемый период во многом определялось не столько собственно бизнесом, сколько двумя факторами. Это, во-первых, близость к сырьевому капиталу, обладающему наибольшим экспортным потенциалом, и, во-вторых, к тем или иным бюджетным счетам. Борьба за близость к этим источникам дешевых ресурсов велась с привлечением всех средств (включая незаконные, в том числе уголовно-террористические методы).

Возможности оптимизации контроля за использованием государственных инвестиций в России

1. Российские контролирующие и правоохранительные органы, призванные контролировать использование государственных инвестиций в основном используют методы последующего контроля и почти не используют методы текущего и превентивного контроля, которые являются наиболее эффективными (лишь в последнее время вводятся идентификационные номера налогоплательщиков, а введение порядка налоговых расчетов по счетам-фактурам еще находится на стадии обсуждения).
2. Методы оценки эффективности работы контрольных органов и часто неадекватны ее содержанию. Например, оценка деятельности органов налоговой полиции или отдельных подразделений таможенных служб строится на основе суммы дополнительно начисленных платежей, сумм взысканных штрафов или пени без учета реально поступивших в бюджет дополнительных платежей. При этом остается «в тени» число возбужденных уголовных дел, доведенных до суда по фактам нарушения валютного, таможенного и налогового законодательства.
3. Значительное влияние на раскрываемость злоупотреблений по использованию инвестиций оказывает финансовая независимость самих контролирующих и проверяющих органов. С одной стороны, эта работа требует достаточно высокой степени квалификации, а значит, и соответствующего уровня оплаты, сопоставимого с уровнем оплаты сотрудников в проверяемых структурах. С другой стороны, иногда бывает достаточно одной лоббистской кампании в законодательном органе или правительстве, чтобы протолкнуть решение о сокращении фонда налоговой полиции, формируемого за счет части отчислений от выявляемых сокрытых объектов налогообложения, в два и более раза. Результат - отток квалифицированных кадров.
4. Сегодня контролируется только процесс полноты определения налогооблагаемой базы или таможенной стоимости. Отсутствие контроля за банковским оборотом, получением процентов, межбанковскими расчетами во многом объясняет периодические потери бюджетных сумм, отпущенных закупки продовольствия, так называемый «северный завоз» товаров, выплаты шахтерам и т.д.
5. Еще недавно около 50% средств федерального бюджета, и до 75% средств местных бюджетов даже на 75% зависят от банков, в том числе по инвестиционным проектам распределялись через негосударственные банки, которые устраивали коррупционные поединки в борьбе за каждый рубль бюджетных средств. При этом расширение органов казначейства или использование органов ЦБ РФ откладывалось.

Глава 12

Сектор частных корпораций

Джордж Муди-Стюарт, доклад на конференции «Коррупция, демократия и права человека в Западной Африке», Котону, сентябрь 1994 г.

Сферы, наиболее подверженные коррупции. Неразвитость инфраструктуры рынка и коррупция корпораций в России* . Высшее руководство и неэтичное поведение. Взяточничество за границей. Компании – жертвы. Федеральные принципы вынесения приговоров от 1991 года. Могут ли компании, соблюдающие этические нормы, быть конкурентоспособными на коррумпированном рынке? Правила поведения. Подарки – кому и за что? Что делают международные организации

Фундаментальным принципом деятельности любой частной компании является соблюдение законов страны, в которой она зарегистрирована. Работая за пределами своей страны или торгуя с другой страной, компания должна соблюдать законы обеих стран. Тем не менее, в отличие от компаний США, деятельность которых регулируется законом об иностранной коррупции от 1977 года, и стран, присоединившихся к Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., ситуация с теми компаниями, которые нарушают законы других стран, отличающиеся от законов их собственной страны, в настоящее время неясна.

Коррупция на государственной и муниципальной службе считается преступлением в любой стране, где существуют законы, даже если прямого упоминания о коррупции в этих законах не содержится. И, следовательно, коррупция не должна быть той сферой, куда частный сектор может вторгаться без риска наказания. В принципе не существует разницы между крупной взяткой, данной министру или иному высокопоставленному чиновнику (крупная коррупция) и небольшой взяткой, данной мелкому клерку (мелкая коррупция). Тем не менее, конкретные условия отдельных стран могут дать повод частным компаниям для оправдания этой разницы.

Менеджеры компаний несут особую ответственность за соблюдение компанией законов. Многие компании, особенно работающие на международной арене, имеют свои собственные кодексы поведения, которые включают меры по борьбе с коррупцией. Там, где такие кодексы существуют, очень важно, чтобы они исполнялись, иначе это приведет к тому, что все внутренние правила данной компании будут рассматриваться как «мягкие». Сокрытие взяток внутри компании может привести к двойной бухгалтерии, сокрытию сумм от налогообложения и «черному налу» в расчетах с сотрудниками компании. Некоторые деловые и профессиональные организации (например, Международная торговая палата) имеют кодексы поведения для своих членов, однако данные кодексы носят скорее рекомендательный, чем обязательный характер.

Кто отвечает за предотвращение мошенничества?

До сих пор существует большой разброс мнений по поводу того, кто несет ответственность за подбор кадров в компании, а также за предотвращение и раскрытие случаев мошенничества. Правильный ответ на эти два вопроса дали только 29% и 22% соответственно: «все руководство»[138].

Одним из главных принципов конкурсного проведения тендеров является предоставление контракт той компании, которая предложит наилучшее сочетание цены и качества. При этом во внимание принимаются и сопутствующие факторы –такие, как условия поставок и форма оплаты. Коррупция является неприемлемым фактором, нарушающим принцип свободной и честной конкуренции.

Сферы, наиболее подверженные коррупции

Частные компании могут оказаться в ситуации, когда им придется прибегнуть к даче взятки на высшем государственном уровне (что обозначается как «крупная коррупция»), в трех основных случаях. Во-первых, в некоторых странах, особенно в развивающихся, очень трудно выиграть тендер на получение крупного государственного или полугосударственного контракта, не дав крупную взятку. Это обычно делается через чиновника, который получает комиссионные в виде процента («черный откат») в том случае, если контракт получен. Компания затем может оправдывать свои действия не только «коммерческой необходимостью», но и тем, что она лишь следовала местным законам и обычаям.

Исследования деловой этики, коррупции и мошенничества

Опрос, проведенный среди руководителей компаний, показал, что этические стандарты воспринимаются как низкие или недостаточно высокие:

• в собственной профессиональной среде – 53,8 % опрошенных;
• в деловом сообществе в целом – 74,4 %;
• среди молодых сотрудников – 77,4 %[139].

Второй сферой проявления коррупции является так называемое «офшорное взяточничество» (взяточничество за пределами национальной юрисдикции), которое обычно прощается, «так как все делают это», хотя вообще взяточничество в любой форме значительной частью населения воспринимается как морально предосудительное. Такую форму взяточничества даже пытаются оправдать с моральной точки зрения, поскольку, мол, оно служит сохранению рабочих мест (при этом закрываются глаза на то, что где-то в другом месте оно может привести к потере рабочих мест). Третья сфера проявления коррупции возникает тогда, когда некая компания начинает ощущать нехватку работы и пытается решить эту проблему, предложив крупные взятки чиновникам, ответственным за принятие решений, чтобы те поспособствовали в предоставлении выгодных, но абсолютно бесполезных для общества контрактов.

Первые две сферы проявления коррупции, указанные выше, несут в себе некоторый момент истины, служащий «успокоению совести компании», желающей получить новые заказы и не считающей себя настолько связанной требованиями закона, чтобы отказаться от крупной коррупции как средства получения такого заказа, особенно в тех случаях, когда непосредственным исполнителем становится зарубежный представитель. Многие руководители компаний часто даже прикрываются собственным неведением о незаконной деятельности филиалов компании, особенно когда речь идет о сделках за рубежом. Хотя такой подход ничем не оправдан с точки зрения закона, он достаточно широко распространен, и часто ведет к тому, что руководитель перестает ощущать собственную ответственность при определении величины комиссионных зарубежного представителя, даже если они явно завышены.

Неразвитость инфраструктуры рынка и коррупция корпораций в России

Отсутствие рынка недвижимости деформирует отношения кредитора и заемщика, так как резко повышает процентную ставку. Поскольку в России еще не завершено формирование рынка недвижимости (прежде всего земли), неэффективно работает механизм ипотечного кредитования, снижающий системный риск кредитования производства при узаконенных залоговых отношениях недвижимости. Отсюда вытекает необходимость предпринимателю, конкурирующему с дешевым импортом зарубежного производителя, использовать компенсаторные механизмы, снижающие стоимость заемных средств и обеспечивающие выживание массы товаропроизводителей, не получивших доступа через финансово-промышленные группы к различным налоговым и иным льготам. Отсюда - широкое распространение неплатежей как формы беспроцентного товарного кредита или вывоза капитала за границу в целях обеспечения доступа к зарубежным рынкам дешевых кредитных ресурсов. В этих условиях не вполне эффективными оказались монетаристские методы правительства по перемещению денег с рынков спекулятивных капиталов в сферу производства (через понижение процентных ставок, отмену статуса уполномоченных банков, подавление инфляции рынком государственных обязательств и др.). Очевидно, что создание организованной, правовой и экономической инфраструктуры всех рынков - работа гораздо более кропотливая, чем либерализация теневых капиталов, но именно она решает стратегические проблемы экономики. Это особенно наглядно проявляется в периоды кризисных переломов, каковыми являлись 1991, 1995 и 1998 г.

Платежный, банковский и бюджетный кризисы в 1998 г. лишь вскрыли то, что накапливалось в течение предыдущих шести лет. Борьба с инфляцией в результате проведения жесткой кредитно-денежной политики Центрального Банка настолько завысила значение обменного валютного курса рубля по сравнению с реальным курсом, что продолжение политики «подкармливания» коммерческих банков за счет бюджета, привело экономику страны к усилению сокращения производства, внешней и внутренней неплатежеспособности.

Проверка Счетной палатой РФ в 1997 г. финансирования текущих расходов федерального бюджета через привлечение коммерческих кредитов под гарантии государства был выявлен ряд серьезных нарушений Министерством финансов Законов РФ «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе», «О государственном внутреннем долге», федеральных законов «О федеральном бюджете на 1995 год» и «О федеральном бюджете на 1996 год». было выявлено фактическое перераспределение бюджетных ассигнований в пользу коммерческих банков. В 1996 г. большая часть затрат, связанных с предоставлением коммерческих кредитов, решением Министерства финансов была оплачена за счет получателей бюджетных средств. Они оплатили из своих бюджетных ассигнований предоставленную Министерством финансов услугу по привлечению банков к исполнению бюджета. Практически на сумму выплаченных банкам процентов за предоставленные кредиты под гарантию правительства было сокращено поступление средств бюджетной сфере. По экспертной оценке, в 1995 г. пяти банкам («Менатеп», «Московский национальный банк», «ОНЭКСИМбанк», Международная финансовая компания «Возрождение» и Сбербанк) в виде платы за предоставленные кредиты было выплачено из бюджета около 27% всей привлеченной суммы кредитов. Сумма, полученная банками в оплату выданных кредитов за счет бюджета, составила 5,6 трлн. руб., а с учетом сумм, отнесенных на обслуживание государственного долга, вырастала на 1,2 трлн. руб. Прямое недофинансирование бюджетных организаций оценивается в 4 трлн. руб.

В последние годы коррупция в системе государственной и муниципальной служб основанная на «перетекании» государственных ресурсов на спекулятивные рынки проходила по следующим направлениям:

• организация денежных взаимозачетов,
• перевод уполномоченных банков на депозитарное и платежное обслуживание субъектов Федерации, которым выделяются товарные или денежные кредиты, работа по погашению внешнего долга и урегулированию долгов развивающихся стран,
• предоставление бюджетных средств в рамках поддержки экспорта, обеспечение погашения налогов с помощью проданных банкам государственных ценных бумаг за 20-30% от номинала и принятие их от подведомственных банкам предприятий в счет погашения долгов по номиналу.

«Национальный резервный банк» (НРБ) - был самой стремительно развивашейся банковской структурой последнего времени, обеспечивая свой рост за счет участия Газпрома и Минфина, что иллюстрирует, например, приказ Министерства финансов № 958 от 19 декабря 1995 г.. В соответствии с ним облигации, которыми Украина расплачивалась с РАО «Газпром» за газ и которые в тот момент ничего не стоили, были обменены на налоговые освобождения на сумму 1 361 трлн. руб. по номинальной стоимости. Облигации в это время находились в собственности НРБ. Подобная операция дважды повторялась и в 1996 году. После таких операций за счет бюджета стоимость украинских облигаций резко повышалась, соответственно повышались и доходы банка, а бюджетные доходы сокращались.

К числу этих экономических механизмов, на которых основываются коррупционные действия частных предприятий, относятся также:

• зачеты, которые проводятся на федеральном и региональном уровне, поскольку их проведение невозможно без той или иной формы личной заинтересованности чиновников разных уровней и
• несбалансированность бюджета, которая диктует внеэкономические механизмы распределения бюджетных средств. Получение связанных кредитов (7 млрд. долларов) ведет к поставкам оборудования на 30% дороже, чем если бы оно было закуплено на рынке, а предприятия фактически не расплачиваются с государством за кредиты.

Высшее руководство и неэтичное поведение

Четырьмя главными типами неэтичного поведения (покрывающими более 80% от общего числа нарушений) среди высшего руководства компаний являются: использование служебного положения в личных целях, незаконные комиссионные («черный откат»), раскрытие конфиденциальной информации и неравное отношение к поставщикам и подрядчикам[140].

Взяточничество за границей

Рекомендации Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР, май 1994 г.) вызвали большие дебаты о законности офшорного взяточничества. Если компания, зарегистрированная в стране А, дает взятку чиновнику в стране А, то она совершает преступление. Если та же самая компания дает взятку чиновнику в стране Б, преступление совершается по законам страны Б. Является ли это деяние преступлением и по законам страны А?

Американские компании подчиняются требованиям «Закона об иностранной коррупции» и, без сомнения, отдают себе отчет в преступности подобных действий. Однако если компания не американская, а операция полностью протекает за пределами страны и к тому же через третье лицо, вопрос о том, совершено ли преступление с точки зрения законов собственной страны, остается открытым. Многие компании, несомненно, придерживаются такой точки зрения, согласно которой подобные действия преступлением не являются, и до тех пор, пока этот вопрос не будет окончательно решен, питательная среда для коррупции сохраняется.

Руководителям необходимо понимать и принимать свою ответственность за удержание компаний в рамках законов всех тех стран, где они работают, а также играть активную роль в обеспечении соблюдения духа и буквы законов. Крупная коррупция при осуществлении международных операций, подрывающая основы конкуренции и ограничивающая свободу торговли, противоречит нормам и правилам Всемирной торговой организации (ВТО). Признание подобных деяний в качестве правонарушения стало бы большим шагом вперед, хотя в этом случае средства защиты от коррупции будут в большей степени предусматриваться гражданским правом, чем уголовным, и поэтому в меньшей степени явятся сдерживающим фактором для предпринимателей.

Хотя выше говорилось о том, что в принципе не существует разницы между крупной и мелкой коррупцией, можно простить компании за то, что они верят в существование такой разницы. Цель крупной коррупции – воздействовать на тех, кто принимает решения в пользу одной компании (одного проекта или контракта), предпочитая ее всем другим. «Смазка» или «вспомоществование» мелкому чиновнику (чтобы он выполнил работу, которая входит в круг его профессиональных обязанностей и за которую ему платят зарплату) является крайне нежелательной; однако общепризнанно, что в реальной жизни нельзя ожидать, что компании будут слишком строго придерживаться высоких принципов в решении мелких вопросов. Например, американский закон об иностранной коррупции не акцентирует внимание на «смазке», хотя, конечно, не забывает о ней.

До тех пор, пока ситуация с взятками, даваемыми при осуществлении международных коммерческих операций, остается неясной с точки зрения уголовного и гражданского права, кодексы поведения, выработанные самими компаниями, играют важную роль в установлении моральных норм для всех сотрудников и показывают потенциальным партнерам те стандарты, в соответствии с которыми осуществляется деятельность компании. Кодексы разных компаний очень различаются по своей жесткости. Наименее полезны те из них, которые ограничиваются лишь невнятно сформулированными благими намерениями и общими принципами. Более эффективны те, которые конкретно формулируют, что именно запрещено делать сотруднику от имени компании. Самыми лучшими являются те, которые не только конкретны, но и требуют от руководителя, чтобы он раз в год или в полгода письменно подтверждал, что кодекс все это время неизменно соблюдался[141].

Однако необходимо признать, что даже самый лучший кодекс поведения является эффективным лишь настолько, насколько совет директоров компании преисполнен решимости добиваться его соблюдения. Руководители должны нести ответственность за контроль над соблюдением кодекса компании, признавая, что наличие такого кодекса освобождает их самих от персональной ответственности за соблюдение сотрудниками норм законна и морали. Вполне понятно, что в нынешней атмосфере всепроникающей коррупции и неопределенности в законах многие компании, стремящиеся получить выгодные контракты, не желают потерять возможности для бизнеса из-за того, что кто-то другой дает взятки. Поэтому «Пакты против коррупции», которые в ряде стран предлагается заключить всем участникам тендера на получение крупных государственных контрактов, могут получить поддержку всех компаний. При заключении такого пакта все участники начинают играть в открытую и на равных условиях, и хотя опасность взяточничества сохраняется, она становится значительно меньше[142].

Многие крупные международные профессиональные ассоциации и федерации имеют в своих этических кодексах поведения специальные статьи, направленные против коррупции и предусматривающие исключение из членов организации за несоблюдение положений кодекса. Если такая ассоциация охватывает большинство стран мира, то ее членам грозит относительно меньшая опасность, что компании и организации, не являющиеся членами ассоциации получат незаконные преимущества за счет дачи взяток. К примеру, финансовые институты скорее будут помогать членам соответствующих профессиональных ассоциаций, чем компаниям, не входящим в число членов.

И, наконец, частные компании должны признать, что крупная коррупция – враг высоких стандартов качества и эффективности. Когда на принятие решений влияет взятка, создаются условия для поставщиков низкокачественных товаров и услуг получить выгодный контракт и обойти тех, кто мог бы стать победителем тендера благодаря качеству своей продукции, деловой репутации и мастерству, будь конкуренция честной.

Компании – жертвы

Одним из самых сильных стимулов для того, чтобы компания стремилась установить высокие нормы и стандарты этики поведения, является ее собственная выгода. Все большее количество фактов указывает на то, что компании, допускающие незаконные действия своих сотрудников за границей, ставят под угрозу свои собственные интересы. «Двойная бухгалтерия», секретные банковские счета, выплаты сотрудникам, отбывающим тюремное заключение, привлечение бывшего руководства в качестве посредников – все это культивирует атмосферу, в которой прибылью оправдывается преступная деятельность. По своей сути, это очень опасное явление, и рано или поздно компания убедится в этом, когда сама станет жертвой преступного поведения своих сотрудников[143].

Еще более важна позиция компании в том случае, когда кто-то из ее сотрудников нарушил закон, и компании приходится держать ответ в суде. Как лучше построить защиту? В том случае, если компания скрывала информацию о незаконных вознаграждениях, полученных кем-то из сотрудников, никакой судья не примет во внимания никакие заявления руководства компании о непризнании своей вины. Законы разных стран все более настойчиво требуют, чтобы в каждой компании были введены в действие процедуры внутреннего контроля. Именно такие процедуры соответствуют передовой практике, проверенной опытом.

В США данному процессу оказывается всемерное содействие. В этой стране разработана достаточно эффективная модель, которой могли бы воспользоваться другие страны (прежде всего те, в которых существует институт уголовной ответственности юридических лиц) – Федеральные принципы вынесения приговоров от 1991 г. Комиссия, разработавшая данные принципы, первоначально была образована для контроля за вынесением судебных приговоров частным лицам, однако самым значительным ее вкладом в уголовное законодательство стало исследование деятельности корпораций. Исследования показали, что средний размер штрафа, накладываемого на компании, составлял лишь около 20% потерь, вызванных их противозаконной деятельностью. Это послужило основанием для принятия комиссией решений о том, что приговоры по таким делам должны выноситься с учетом репутации обвиняемой компании; иными словами, должно быть оценено так называемое «хорошее корпоративное поведение».

Решение комиссии направлено не на наказание компаний за плохое корпоративное поведение, а скорее, на вознаграждение за хорошее. Если вина компании доказана, сумма штрафа теперь в три раза превышает причиненный ущерб. Но если компания сумеет доказать, что ею разработаны эффективные программы этики поведения, штраф может быть уменьшен на 95%[144].

Федеральные принципы вынесения приговоров от 1991 года указывают, что:

Первоочередной задачей любой программы по предотвращению и раскрытию правонарушений является создание такой системы, когда сама компания бдительно следит за тем, чтобы ее сотрудники и действующие от ее имени агенты не нарушали закон. Концепция должной бдительности предполагает семь шагов:

1. устанавливаются такие стандарты и нормы поведения, обязательные для всех сотрудников компании, которые значительно уменьшат возможности для противозаконной деятельности;
2. необходимо назначить одного или нескольких сотрудников, в чьи обязанности будет входить контроль за соблюдением норм и стандартов, указанных в пункте 1;
3. корпорация должна следить за тем, чтобы полномочия по принятию решений не передавались людям, известным своей склонностью к противозаконной деятельности;
4. корпорация должна разработать программы по ознакомлению сотрудников с внутренними нормами поведения и иные образовательные программы;
5. корпорация должна предпринять разумные меры для обеспечения соблюдения сотрудниками норм поведения (возможно, для этого придется использовать «телефоны доверия» и принять меры для защиты информаторов);
6. соблюдение норм и стандартов поведения должно подкрепляться путем применения дисциплинарных мер, в том числе и за то, что конкретный сотрудник не сумел предотвратить правонарушения;
7. после того, как факт противозаконной деятельности вскрыт, корпорация должна предпринять разумные меры для изменения системы этики поведения во избежание повторений.

Данные принципы и изложенные в них меры укрепления этических норм и стандартов, позволяющих американским корпорациям наводить порядок в собственном хозяйстве, вызывают огромный интерес. Они могут оказаться полезными и за пределами США, поскольку вопрос об уголовной ответственности юридических лиц – это один из самых сложных вопросов во многих системах права, и в последнее время акцент все большее переносится на вопросы саморегуляции.

Также было высказано предложение, чтобы компании проводили аудит того, как выполняются программы этики поведения, и проверяли, насколько поведение данной компании соответствует стандартам, существующим в обществе, а также ее собственным ценностям[145]. Исследование, проведенное Европейским институтом деловой этики, было направлено на разработку средств, необходимых для проведения подобного рода этических самопроверок[146].

Могут ли компании, соблюдающие этические нормы, быть конкурентоспособными на коррумпированном рынке?

Являются ли компании, соблюдающие этические нормы, конкурентосКнигными на коррумпированном рынке? Не нарушает ли нормы этики сама попытка включиться в такую конкуренцию? Недавно было высказано предположение,10 что бизнес может быть оправдан с этической точки зрения, даже если сама деловая среда характеризуется рядом отклонений от этических стандартов, при следующих условиях:

• эти отклонения от норм этики неизбежны, хотя бы временно;
• сама компания ведет бизнес честно и имеет разумные социальные основания для работы в такой среде;
• компания ставит своей целью ликвидацию существующих отклонений от этических стандартов.

В пользу этих аргументов можно привести ряд случаев, когда несколько компаний сумели путем подачи совместных официальных жалоб добиться изменения ситуации с взяточничеством в отдельных странах и доказали, что объединение усилий более эффективно, чем усилия отдельных фирм. Опыт американских корпораций также показывает, что даже на рынке, функционирование которого не соответствует этическим стандартам, сам факт, что правительство работает с компанией, известной соблюдением этических норм, может стать решающим моментом для получения контракта. «Работайте с нами, – говорит корпорация, – и ваш народ убедится в вашей честности». Эксперты по реализации продукции тоже говорят, что сама возможность ссылаться на закон об иностранной коррупции и принципы деятельности компании в соответствии с этим законом, позволяет снять с повестки дня любые разговоры о «черных» комиссионных и любого рода «смазке».

Тем не менее, было бы слишком упрощенно предполагать, что в бизнесе прибыль получают только те, кто строго придерживается этических норм. Свидетельства очевидны: неэтическим способом компании сумели завоевать огромные сегменты рынка, что в некоторых случаях превратило конкуренцию компаний в конкуренцию взяток. Следовательно, было бы неправильно игнорировать значение закона об иностранной коррупции для крупных американских корпораций и их желание видеть, что те же этические нормы распространяются и на их конкурентов.

Опрос работников российских негосударственных банков, проведенный Институтом актуального образования «ЮрИнфоР-МГУ» в декабре 1994 г., показал что 53% из них полагали, что эффективная финансовая деятельность в современных условиях возможна без совершения преступлений и 26% исключали такую возможность[147].

Правила поведения

Правила поведения диктуют, что частные компании должны:

• подчиняться законам всех тех стран, где они работают;
• гарантировать, что руководители полностью осознают свои обязанности перед законом;
• настаивать на разъяснении или совершенствовании закона, если подчинение существующему закону ставит данную компанию в невыгодное положение по сравнению с другими компаниями;
• вводить в кодексы поведения компании особые статьи, направленные против коррупции, и гарантировать, что все сотрудники знают о необходимости соблюдения данных кодексов;
• требовать от руководителей среднего и высшего звена осуществлять контроль за соблюдением кодексов поведения компании;
• предлагать международным профессиональным организациям, членами которых являются руководители компании, включить статьи против коррупции в свои кодексы;
• поддерживать идею заключения «Пакта против взяток» при проведении любого крупного тендера за рубежом;
• прямо или косвенно, через соответствующую коммерческую или профессиональную организацию, оказывать давление на правительство, чтобы оно поддерживало инициативы по борьбе с коррупцией, выдвинутые ОЭСР, и требовало от Всемирной торговой организации признать, что крупная коррупция является преградой для справедливой торговли.

Подарки – кому и за что?

Личные контакты в бизнесе, как и в других сферах жизни, часто сопровождаются обменом подарков и оказанием знаков гостеприимства. Тем не менее, в бизнесе это может стать вопросом большой значимости, когда речь идет о потенциальном продавце и покупателе. Сразу может встать вопрос, уместен ли данный подарок, и, возможно, это вовсе не подарок, а взятка. Например, когда доходы продавца зависят от размера вознаграждения по итогам работы или когда ему крайне необходимо разместить заказ ради сохранения работы, соблазн использовать при этом все возможные средства, включая подарки, значительно возрастает. Следовательно, все более возрастает необходимость того, чтобы каждая компания имела внутренние принципы и правила, регулирующие дачу и получение подарков.

«Проект политики в отношении подарков» был недавно (в августе 1995 г.) разработан датской консультативной фирмой после того, как на фирму пришло новое руководство, которое решило, что в интересах фирмы поставить под строгий контроль деятельность, в которой, как полагало новое руководство, существуют возможности для злоупотреблений. Принципы данного проекта состоят в следующем:

1. Политика в отношении подарков: открыто преподнесенные подарки считаются нормальными в бизнесе и поддерживаются компанией, в то время как тайные подарки считаются взятками и осуждаются. Понятие открытости («зримости») базируется на том, совершаются ли наши действия явно и считаются ли они законными в том обществе, в котором мы работаем.
2. Примерная классификация подарков

   Зримые подарки

   Как правило, «зримые» подарки считаются нормальной составной частью бизнеса и поддерживаются компанией в соответствии с базовыми принципами, изложенными ниже.

   1. Поощряются следующие виды подарков: атрибуты компании (галстук, ручка, зонт). Используйте разумные количества (максимум 2-3 подарка на одного человека). Решение принимают: сотрудники компании.
   2. Поддерживаются подарки: цветы, вино, подарки (ценой до $ 200). Особые случаи и поводы должны быть письменно обоснованы. Решение принимают: сотрудники компании.
   3. Поддерживаются: приглашение на обед (с супругой или без). Особые случаи и поводы должны быть письменно обоснованы. Решение принимают: сотрудники компании.
   4. Поддерживаются в исключительных случаях: учебная поездка за рубеж или иной подобный зримый знак внимания, частично связанный с работой. В письменном виде следует представить обоснование причин, полезности для работы и сметы расходов. Аспекты, связанные с работой, должны быть ясны всем участникам. Решение принимает: руководитель компании.

   Тайные подарки

   1. Допускаются: неофициальная оплата за дополнительные услуги, связанные с исполнением служебных обязанностей (получение разрешений, виз, установка телефона и т.д.). Должен быть представлен письменный отчет, в котором указывается, каких дополнительных усилий от сотрудника потребовало исполнение данной услуги. Решение принимают: сотрудники фирмы.
   2. Обычно не разрешаются: крупные подарки (дороже $ 200). Решение принимает: руководитель компании.
   3. Не разрешаются: подарки в виде наличных денег, передаваемые напрямую.
   4. Не разрешаются: подарки в виде наличных денег, передаваемые через посредников.
   5. Не разрешаются: тайное «принятие на работу» сотрудников других компаний.
3. 3. Стратегия осуществления Цель заключается в том, чтобы внедрить данные принципы до 1 января 1998 г. Всем руководителям компаний будут направлены письма с просьбой внедрить данные принципы у себя на местах. Всем агентам и зарубежным представительствам будут направлены аналогичные письма с просьбой придерживаться данных принципов и подтвердить в письменном виде, что эти принципы отвечают законам их страны.

   Введение в действие данных принципов произойдет в три этапа:

   • Этап 1: Подготовка списка стран, где данные принципы уже работают (до конца 1995 г.).
   • Этап 2: Снижение на 50% числа стран, где эти принципы пока не работают, в 1996 г.
   • Этап 3: Доведение числа стран, в которых данные принципы не работают, до нуля в 1997 г.

Что делают международные организации?

До 1995 г. Европейский союз (ЕС) не обращал особого внимания на вопросы коррупции, считая, что этим должны заниматься сами государства-члены ЕС. В ноябре 1995 года ТИ направила в ЕС меморандум, в котором была выражена озабоченность создавшимся положением и твердая убежденность в том, что ЕС может и должен сделать что-то для борьбы с коррупцией в международном масштабе.

Первая инициатива ЕС была предпринята в ноябре 1995 г, когда Совет министров ЕС принял решение, касающееся актов коррупции в деле распоряжения бюджетом ЕС со стороны чиновников национальных и общеевропейских органов ЕС. Следующим шагом (февраль 1996 г.) было признание того, что акты коррупции, совершаемые иностранными официальными лицами на территории стран-членов ЕС, считаются преступлением, даже если они никак не связаны с финансовыми интересами самого ЕС.

Эти решения были подкреплены первым докладом Европарламента (доклад Салиша от декабря 1995 г.) и рядом мероприятий с участием американцев: Трансатлантический саммит (декабрь 1995 г.), в котором участвовали руководители США и ЕС, принял очень жесткую резолюцию о борьбе с коррупцией в русле рекомендаций ОЭСР.

Итало-бельгийская сделка с вертолетами «Агуста» (погубившая карьеры нескольких политиков) и дело Фоксли в Великобритании (в него были вовлечены фирмы из нескольких стран ЕС, которые давали взятки чиновникам, ведавшим военными поставками) – яркие примеры из сферы деятельности только одного ведомства (военного), говорящие о серьезности данной проблемы. Недавно одна немецкая фирма была изобличена в подкупе сотрудников секретных служб Испании с целью получения выгодного контракта на поставку охранного оборудования для Олимпийских игр в Барселоне и в отмывании денег в Уругвае в целях получения налоговых льгот[148].

21 ноября 1997 г. Конференция полномочных представителей 28 стран-членов Организации экономического сотрудничества и развития и пять стран , не входящих в эту организацию подписали Конвенцию по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при совершении международных деловых операций[149]. Это событие значительно стимулировало развитие межгосударственных отношений в области борьбы с коррупцией.

Уже 27 января 1999 г. официальными представителями 23 государств (включая Россию) была подписана Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, в которой предусматриваются согласованные подходы европейских государств к принципам, терминологии и основным формам уголовно-правовой борьбы с коррупцией, включая преследование за подкуп служащих международных организаций, а также активный и пассивный подкуп в частном секторе.

В настоящее время готовится подписание Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, которая вскоре может занять место международно-правовой основы борьбы с коррупцией в частном секторе (по крайней мере в Европе).

При любом обсуждении темы международной коррупции важно не забывать, что инициатива по разработке принципов политики, направленной на обуздание коррупции, исходила не от развитых индустриальных государств, а от развивающихся. Проект международного соглашения по международным платежам не был ратифицирован Генеральной ассамблеей ООН из-за недостатка политической воли со стороны развитых стран. В конце 1995 г. Генеральная ассамблея ООН по настоятельному требованию США, «Большой семерки», России и других. После вступления в силу Конвенций по борьбе коррупцией ОЭСР (1997 г.) и Совета Европы (1999 г.) подписание всемирной конвенции приобрело реальные перспективы. Грядущее событие может существенно изменить экономическую ситуацию в мире в результате объединения «островов» и «континентов» без коррупции в единое пространство.

Глава 13

Открытость информации как способ борьбы с коррупцией

Теодор Уайт

Закон о свободе информации? Принципы свободной прессы. Хартия свободной прессы. Кто должен быть гарантом свободной прессы? Независимость средств массовой информации. Цензура. Запугивание средств массовой информации Обеспечение высоких стандартов.

Часто говорят, что народ имеет «право знать» Однако действительно ли народ имеет это право, и если да, то должен ли он иметь его? Если должен, то признается ли за ним это право, защищено ли оно, и как его осуществить? Довод в пользу того, что народ имеет право знать, был выдвинут Джеймсом Медисоном, одним из отцов американской конституции: «Народное правительство, если сам народ лишен информации или средств для ее получения, – это не что иное, как пролог либо к фарсу, либо к трагедии или, возможно, к тому и другому. Знание всегда будет руководить незнанием, и народ, который хочет сам руководить своими делами, должен вооружиться властью, которую дает знание»[150].

Борьба за информацию – это борьба между народом, который желает ею обладать, и властью, не желающей, чтобы народ обладал информацией. Идея Медисона заключается в том, что не может быть демократии без свободы информации, что секретность отрицательно сказывается на уровне политического сознания и мешает избирателям принимать правильные и осознанные решения, что граждане лишены возможности осмысленно реагировать на любые политические инициативы, и что создается такой политический климат, при котором граждане воспринимают свое правительство не как ответственное и достойное доверия, а как лживое и недостойное доверия народа.

Право знать непосредственно связано с идеей подотчетности – главной целью любой демократической системы правления. Квалифицированное суждение и оценка со стороны общественности, прессы и парламента являются трудной и часто недостижимой задачей, если деятельность правительства и процесс принятия решений закрыты от глаз общественности. Там, где царит секретность, могут быть задействованы мощные механизмы, закрывающие двери для любого переосмысления вопросов деятельности власти на основе широкого обсуждения этих вопросов хорошо информированным обществом. Существуют, конечно, другие механизмы, обеспечивающие подотчетность правительства: парламент, суды, институт омбудсмена, сдерживающие возможности злоупотреблений со стороны исполнительной власти. Тем не менее, для того, чтобы действия всех этих органов были эффективны, им самим необходим доступ к информации. Итак, «право знать» признано, но как оно может быть гарантировано?

Закон о свободе информации?

Если правительство просто действует открыто, делая всю информацию о своей деятельности доступной для широкой общественности, проблем не будет. Данный подход совсем недавно был испробован в Великобритании, однако он оказался недостаточно продуктивным. Предоставлять информацию, характеризующую администрацию в выгодном для нее свете, не представляет труда; однако в случае информации противоположного свойства принцип добровольности находится в опасности. В тех случаях, когда информация является неприятной, а информирование общественности находится в ведении политиков либо чиновников, у последних часто возникает непреодолимый соблазн утаить часть информации[151].

Это не должно останавливать правительство от попыток изменить отношение к вопросам информации: скоординированные усилия правительства должны привести к снятию ограничений на информацию и к расширению доступа для прессы и общественности к высокопоставленным чиновникам. Однако и в этом случае сохраняется проблема: решение вопроса о том, сколько и какой информации раскрыть, всегда будет находиться в ведении конкретного лица. А воля этого лица может идти вразрез с фундаментальными принципами справедливости, поскольку в этом случае правительство становится судьей самому себе. Поэтому некоторые утверждают, что проблема доступа к информации должна решаться третьей стороной, занимающей беспристрастную позицию.

Единственной альтернативой является законодательство. Отсюда и необходимость (все более возрастающая) в законе о свободе информации[152]. Закон о свободе информации может не только установить требование независимого надзора (например, со стороны омбудсмена), он может установить принципы, которым должны следовать даже те, кто меньше всего желает это делать. Это может полностью изменить подход к вопросам, обычно скрываемым за завесой государственной или иной тайны. Гражданам дается законное право доступа к правительственным документам без необходимости предварительно представить особые обоснования, а ответственность за непредоставление информации ложится на правительство. Например, в соответствии со ст. 29 Конституции РФ не только гарантируется свобода массово информации и устанавливается запрет на цензуру, но и каждому гражданину предоставляется право свободно искать, получать, производить и распространять информацию любым законным способом. Неправомерный отказ должностного лица в предоставлении гражданину информации, затрагивающей его права и свободы либо предоставление неполной или заведомо ложной информации в случае наступления вреда наказываются как преступления (ст.140 Уголовного кодекса РФ). Должны быть установлены временные рамки для рассмотрения каждого заявления, и предоставлено неоспоримое право доступа к определенным категориям информации.

Наиболее ранний законодательный акт, устанавливающий принцип открытости информации, был принят в Швеции в 1776 г. Ныне действующий закон этой страны4 уникален потому, что это – один из четырех законов, которые в целом составляют конституцию страны. Этот конституционный закон определяет основные принципы свободы информации, конкретизация которых содержится в обычном законе, Законе о государственной тайне. Подобные, но не столь жесткие системы были введены в Норвегии и Дании в 1970 г/ и в Финляндии в 1971 г. С тех пор концепция открытости информации стала во все расширяющихся масштабах вызывать необходимость создания службы омбудсмена во всех странах мира.

Какие бы нормы ни содержал закон о свободе информации, всегда будут доводы против него и в пользу исключений. Наиболее часто приводимым аргументом против закона о свободе информации является аргумент о затратах на его исполнение и о его эффективности. Некоторые утверждают, что это отвлекает денежные и людские ресурсы от программ, которые могли бы повысить благосостояние народа. Тем не менее, нужно учесть, какие затраты повлечет за собой отсутствие такого законодательства, ведущее к снижению уровня подотчетности, гласности и прозрачности, и создающее плодотворную среду для коррупции.

Оборона, национальная безопасность, внешние сношения, личная тайна и до некоторой степени внутренние проблемы конкретных учреждений – во всех этих сферах можно на законных основаниях требовать защиты от принципа свободы информации. Шведский закон о тайне, например, имеет ни много ни мало 250 исключений, некоторые из которых оговаривают защищаемые интересы, а другие имеют отношение к категориям документов. Многие исключения ограничены сроками действия, которые варьируются от 2 до 70 лет. Другие исключения запрещают обнародование отдельных документов лишь до момента какого-либо события. Варианты многочисленны и разнообразны, однако важность вопроса для гражданского общества все больше и больше возрастает.

Говорят также, что слишком большая открытость может помешать свободному и откровенному обмену мнениями между должностными лицами, поскольку если они отрыты для всеобщего обозрения, как золотые рыбки в аквариуме, то не смогут работать эффективно. Данный довод имеет некоторые основания, однако нужно взвесить, какова альтернатива: а именно, секретность и недостаток подотчетности. Сможет ли кто-либо серьезно утверждать, что неподотчетный процесс принятия решений лучше, чем подотчетный? Возможно, наиболее известным примером законодательства о свободе информации является законодательство США, которое неоднократно подчеркивает, что пресса или общественные организации имеют право раскрывать содержание отчетов, исследований и других документов, а общество имеет право лучше знать и понимать суть этих документов. В этом контексте можно отметить и беспрецедентные действия правительства Уганды, пригласившего в ноябре 1995 г. десять журналистов для участия в заседании комиссии по борьбе с коррупцией с участием руководства правоохранительных органов. На этом заседании рассматривались проблемы внедрения общегосударственной системы этики поведения. Обмен мнениями на встрече был открытым и жестким, а последующая информация, представленная журналистами, была насыщенной и весьма полезной.

Свобода прессы

Чем более открытым и гласным является общество, тем больше информации попадает в распоряжение общественности. Такой огромный поток информации делает почти невозможным даже для самого информированного гражданина быть в курсе всего происходящего. Парламент, заседания органов государственной и местной власти, суды и государственные фирмы – все могут быть открыты для общественности, однако, ни один член общества не может надеяться на посещение всех этих мест сразу. Самое большее, на что он может надеяться, это на существование вездесущих профессиональных средств массовой информации, которые призваны ежедневно просеивать всю массу информации, отбирая (обдуманно и хотя бы отчасти ориентируясь на общественные интересы) то, что именно должно волновать сознательного гражданина, и затем подавать эту информацию честно, ответственно, в сжатой и понятной форме. Конечно, неизбежен конфликт интересов, когда конституционная функция прессы информировать общество сталкивается с желанием средств массовой информации привлечь широкий круг читателей, обширную рекламу и получить прибыль.

Свободная пресса стоит на одном уровне с независимой судебной властью как две ветви власти, над которыми не властны политики и которые могут оказаться влиятельной силой, противодействующей коррупции в жизни общества. В отличие от судей, государственных обвинителей и генерального прокурора, частные средства массовой информации не назначаются и не утверждаются политиками. Средства массовой информации назначают себя сами, но не могут существовать без поддержки народа, который считает их деятельность ценной и важной и готов платить за это. Пресса должна и может быть свободной от покровительства политической системы, что иногда, даже в наиболее демократичных обществах, является фактом реальной жизни.

Степень свободы прессы измеряется тем, насколько эффективно она может выполнять функцию стража народных интересов, осуществляя контроль за деятельностью государственных чиновников. Подобно тому, как законодательная власть должна ежедневно проверять исполнительную власть, так и пресса должна внимательно контролировать законодательную и исполнительную власть, а также и другие государственные органы, в деятельности которых может пустить корни коррупция. Как заметил бывший главный редактор «Тайм» Генри Грюнвальд, «даже демократически избранное и добросовестное правительство может стать коррумпированным, когда его власть не сдерживается независимой прессой»[153].

Пресса играет особую роль (и сама бывает особо уязвима), когда начинается борьба с коррупцией[154]. Политики и государственные служащие могут подвергнуться соблазну использовать служебное положение в личных интересах в тех случаях, когда они уверены, что не рискуют быть разоблаченными и опозоренными в средствах массовой информации. Политики, желающие сохранить свое комфортное существование, стараются заставить прессу замолчать. Даже сегодня во многих странах существует цензура печати, множество ограничений свободы слова, а журналистов сажают в тюрьму. Сегодня, как никогда ранее, журналистика является опасной профессией, а похищения и избиения журналистов стали обычным явлением. Внутреннее побуждение «убить вестника», который несет дурные вести (иногда в буквальном смысле), является непреодолимым, как никогда. Слишком часто люди, стоящие у власти, пытаются ограничить роль прессы как сторожевого пса общества, и в некоторых случаях они открыто делают это, используя свое положение в системе власти и не боясь разоблачения. Даже в обществах, гордящихся своей открытостью, существуют влиятельные силы, которые, ссылаясь на якобы «безответственные» действия прессы, поддерживают законодательство о государственной тайне, значительно ограничивающее право знать и право информировать, а также поддерживают карательные законы о диффамации, которые могут использоваться для запугивания граждан и газет.

Следует признать и тот факт, что и сама журналистская среда не свободна от коррупции. В Мексике и Индии, например, многие репортеры, чтобы получить добавку к своим мизерным зарплатам, получают дотации от различных организаций, деятельность которых освещают. Журналисты в других странах, таких как Индонезия, также принимают подобного рода доплаты. Все это создает препятствия для расследования злоупотреблений и нарушений на высоком государственном уровне.

Принципы свободной прессы

Правительства должны принять основополагающие принципы общения с прессой. Примером таких принципов явилась Хартия свободной прессы, утвержденная журналистами 34 стран на конференции против цензуры прессы «Мировой голос свободы», проходившей в Лондоне 16-18 января 1987 г[155]. На этой конференции тогдашний генеральный секретарь Организации объединенных наций Бутрос Бутрос-Гали заявил, что «они (принципы хартии) заслуживают поддержки со стороны каждого, кто берет на себя обязательства по поддержанию и защите демократических интересов». Он добавил, что принципы хартии, хоть и не имеют юридически обязательной силы, выражают цели, «к которым стремятся все свободные народы».

Хартия свободной прессы

1. Цензура, прямая и косвенная, неприемлема; законы и процедуры, которые ограничивают право прессы свободно собирать и распространять информацию, должны быть отменены; власти как на общенациональном, так и на местном уровне, не должны влиять на содержание напечатанных и переданных по радио и телевидению новостей или ограничивать доступ к источникам информации.
2. Независимые средства массовой информации, как печатные, так и электронные, должны иметь возможность создаваться и свободно работать во всех странах.
3. Ни в одной стране не должно быть экономической или какой-либо иной дискриминации средств массовой информации со стороны правительства. В тех странах, в которых существуют государственные средства массовой информации, независимые средства массовой информации должны иметь такой же свободный доступ к необходимой для их деятельности информации, как и государственные.
4. Государства не должны ограничивать возможности средств массовой информации по использованию оборудования, типографий или ограничивать возможности распространения, закрывать доступ к информации агентств, к радиочастотам и техническим средствам вещания.
5. Действия чиновников в области правовой, технической и тарифной политики, затрудняющие распространение новостей и ограничивающие поток информации, должны быть решительно осуждены.
6. Государственные средства массовой информации должны быть независимы в своей издательской деятельности и быть свободными в выражении различных точек зрения, что должно быть закреплено в законе.
7. Доступ печатных и электронных средств массовой информации страны к зарубежным новостям и услугам информационных агентств не должен быть ограничен, а общественность должна иметь подобную свободу получения зарубежных новостей и зарубежного вещания без какого-либо вмешательства и ограничений.
8. Государственные границы должны быть открыты для иностранных журналистов. Не должно быть никаких квот, а визы, журналистские удостоверения и другие документы, необходимые для работы, должны выдаваться без задержки. Иностранным журналистам должно быть разрешено свободное передвижение по стране, открыт доступ к официальным и неофициальным источникам информации, а также разрешен свободный импорт и экспорт необходимого профессионального снаряжения и оборудования.
9. Должны быть сняты все ограничения на свободный доступ к информации, а ограничительные процедуры, как, например, лицензирование и сертификация, должны быть отменены.
10. Журналисты, как и все граждане, обладают правом на личную безопасность и находятся под защитой закона. Журналисты, работающие в зоне активных боевых действий, считаются гражданскими лицами и пользуются всеми правами и привилегиями, установленными для гражданских лиц.

Кто должен быть гарантом свободной прессы?

Законы, провозглашающие принцип "свободы выражения", требуют поддержки и содействия со стороны судов. Независимая судебная система является верным соратником свободной прессы. Без независимой судебной системы свобода прессы является иллюзорной. Предпосылкой существования свободной прессы, следовательно, является такая правовая система, которая независима от политического влияния и имеет конституционные полномочия защищать принцип свободы прессы. Эти полномочия подкрепляются статьей 19 Международной конвенции о гражданских и политических правах, которая гласит:

Каждый имеет право на свободное выражение своего мнения и свободу слова. Это право должно включать в себя свободу поиска, получения и распространения информации и идей любого рода без учета государственных границ, в устной, письменной или печатной форме, в форме произведений искусства или посредством любого другого средства массовой информации по своему выбору.

Ограничение этих общепризнанных прав возможно там, где они затрагивают права и репутацию частных лиц и вопросы государственной безопасности. Хотя многие журналисты согласятся, что такие ограничения разумны, почти все из них придерживаются мнения, что данные ограничения не должны толковаться расширительно. Поэтому правовая база и действия правоохранительных органов не должны, например, ограничивать свободу прессы, когда речь идет о публикациях по вопросам, которые могут затронуть общественную репутацию государственных чиновников. Такие действия явно подрывают свободу слова. Решение Европейского суда по правам человека гласит, что политики «неизбежно и сознательно сами открывают себя для тщательных проверок каждого их слова или поступка как журналистами, так и обществом в целом, и в этих вопросах они обязаны проявлять высшую степень терпимости».

Однако во многих молодых и хрупких демократиях свободная пресса имеет мало опыта, а соблазны безответственного поведения велики. Законы, которые по своей сущности предусматривают полное отсутствие ответственности прессы, могут повредить становлению демократии. В этом отношении большую роль может сыграть, например, Совет по делам прессы. В прошлом деятельность советов по делам прессы в целом не была очень успешной, однако они могут стать форумом для обсуждения жалоб общества на работу средств массовой информации, для наказания средств массовой информации, когда они ведут себя безответственно, и для того, чтобы посредством этих мер оказать влияние (до определенной степени) на поведение прессы. Совет по делам прессы должен быть независимым, а возглавлять его должны люди, пользующимися уважением в обществе за политическую беспристрастность и личную честность. Этот орган не должен обладать полномочиями принимать меры принуждения, иначе он может превратиться в могущественного цензора. Скорее, его сила заключается в престиже и уважении общества, что придаст его решениям моральную силу.

Разница между ответственными и безответственными журналистами не так уж велика. Каждое решение должно приниматься с учетом конкретных обстоятельств. Моральный авторитет совета по делам прессы является более эффективным средством контроля над прессой, чем предоставление органам власти и суду широких полномочий по ограничению свободы прессы. Многие убеждены, что безответственность прессы требует законодательного установления «разумных» ограничений свободной прессы. Опыт показывает, что понятие "разумности" весьма субъективно, и если признать его правомерность, это станет первым шагом по скользкому склону, ведущему к установлению цензуры в той или иной форме.

«Разумный» подход часто выходит на передний план в вопросах, связанных с государственной безопасностью. Закон о государственной тайне Великобритании и подобное законодательство других стран могут служить прикрытием для любых видов секретной деятельности правительства. Например, Президент Никсон в начале 70-х годов попытался под предлогом государственной безопасности скрыть от суда и Конгресса магнитофонные записи разговоров в Белом доме. После того как эти записи были, в конце концов, обнародованы, мало кто утверждал, что их обнародование нанесло вред государственной безопасности.

Чиновники, в течение многих десятилетий имевшие дело с понятиями «конфиденциально», «секретно»или «совершенно секретно» предвзято относятся к обнародованию информации и зачастую препятствуют этому, ссылаясь на соображения государственной безопасности.

Переломным моментом в отношении российского общества к пределам и ценности засекречивания служебной информации стала Чернобыльская катастрофа, разразившаяся 26 апреля 1986 г., после которой огромная опасность утаивания от общества сведений, которые затрагивают права каждого человека стала более чем очевидной.

Передовой опыт говорит, что независимый суд должен быть объективным при рассмотрении подобных ситуаций. Суд должен исходить из того, что вся правительственная документация должна быть доступна для народа и открыта для проверок со стороны общества, кроме тех случаев, когда существует веский и неопровержимый аргумент со стороны правительства в пользу государственной безопасности. Суд всегда должен очень внимательно относиться к тому факту, что правительство слишком часто прибегает к ссылкам на государственную безопасность в целях сохранения секретности.

Наиболее эффективной системой, гарантирующей свободу прессы, является такая, при которой пресса сама способна объективно судить о своей деятельности. Обеспечить журналистов и издателей свободой – значит возложить на них груз ответственности перед обществом за трудные решения. В 60-х гг. «Нью-Йорк Таймс» получила многие тысячи страниц документов от источника в министерстве обороны США. Эти документы были связаны с войной во Вьетнаме и стали известны как «бумаги Пентагона». Редакторы газеты, убедившись в подлинности документов, в течение многих дней бились над вопросом, достаточно ли у них полномочий для их публикации. Они взвешивали доводы о государственной безопасности и о праве общества на информацию. Было решено опубликовать документы. Принятие решения было делом нелегким и показало, что многие даже опытные люди, представляющие общество, закон и прессу, по-разному смотрят на данный вопрос. Никто не мог утверждать, что обладает монополией на мудрость, и никто не утверждал, что мнение журналистов заведомо хуже мнения специалистов других профессий.

Решение опубликовать «бумаги Пентагона» было тщательно рассмотрено судом, который заключил, что свобода прессы, как это закреплено первой поправкой к Конституции США, в данном случае превалирует над соображениями государственной безопасности, высказанными в претензиях со стороны правительства. Последовательные решения подобного рода, принимаемые независимым судом, со временем могут служить фундаментом для формирования традиции свободной прессы. Данная традиция может быть усилена так называемыми «законами о гласности» такими, как американский «Закон о свободе информации», дающий возможность каждому гражданину получить доступ почти ко всем документам правительства.

На основании ответственных решений издателей и журналистов в сочетании с правовой поддержкой развивается традиция и культура свободной прессы. Эта культура является самым мощным гарантом свободы прессы и способности прессы осуществлять свои функции общественного контролера за деятельностью должностных лиц государства. Эта традиция требует от прессы, чтобы она не давала поблажки тем должностным лицам, которые облечены доверием общества. Культура прессы, как это сегодня очевидно во многих демократиях, должна включать осознание того, что обязанность прессы – заставлять мучиться тех, кто чувствует себя комфортно (чиновников), чтобы те, кто мучается (широкая общественность), могли чувствовать себя комфортно.

Безусловно, такая культура иногда может привести к безответственности прессы. Это – неизбежная цена, которую приходится платить. При этом независимая и мудрая судебная власть и эффективно действующий Совет по делам прессы могут помочь устранению эксцессов. Как бы то ни было, общество не должно возражать против того, чтобы заплатить некоторую цену за большее благо – за сохранение свободы прессы. Лорд Макгрегор (председатель Британской комиссии по жалобам на прессу), однажды заявил, что «свободное общество, ожидающее ответственности со стороны свободной прессы, должно терпеть и некоторую безответственность – даже шокирующую – в качестве платы за свободу, поскольку пресса, свободная быть ответственной, должна также иметь свободу быть безответственной». С этим утверждением можно не согласиться целиком, но несомненно, что по сути своей оно верно.

Во всех вопросах, связанных с ограничением свободы прессы, исключительно важным фактором является их всенародное обсуждение и рассмотрение независимым судом, членами которого должны быть люди кристальной честности.

Независимость средств массовой информации

Независимость средств массовой информации – это очень сложное и многогранное понятие. В общем смысле оно базируется на идее, что журналисты должны быть свободны от любых форм вмешательства в их профессиональную деятельность. На самом деле, владельцы средств массовой информации ежедневно вмешиваются в деятельность журналистов, работающих на них. Во многих странах само правительство является крупнейшим владельцем средств массовой информации (часто ему принадлежат ведущие телевизионные каналы и радиостанции). Это ведет к подрыву самой идеи подлинной независимости средств массовой информации от государства.

Права журналистов в государственных средствах массовой информации, степень их свободы иногда, но не всегда установлены и гарантированы законом. Недостаток законов и положений на этот счет является прямой угрозой независимости средств массовой информации. В Великобритании, например, компания Би-Би-Си работает в соответствии с принципом "на расстоянии вытянутой руки" от правительства, но при этом пользуется большей независимостью, чем государственные средства массовой информации в других странах. Однако правительство недавно ограничило свободу редакторов и журналистов этой вещательной компании. Оно запретило Би-Би-Си, а также и частным средствам массовой информации, передачу интервью с руководителями Ирландской республиканской армии. Очевидно, что аргумент о том, что "пресса, зависимая в финансовом отношении не может быть подлинно свободной", имеет под собой реальные основания.

Должны быть предприняты попытки укрепления независимости средств массовой информации путем приватизации существующих государственных и контролируемых правительством средств массовой информации. В то же время, должны быть внедрены гарантии того, что средства массовой информации не окажутся в одних руках. Конкуренция в средствах массовой информации должна вести к широкому разнообразию взглядов на вопросы политики и ограничивать безраздельную власть медиа-магнатов.

Конкуренция на рынке заставляет коррумпированных владельцев газет бояться разоблачения, точно так же, как она сдерживает коррумпированных государственных служащих. В конце 1994 г., например, издательская компания, которой владеет корпорация «Ньюс Корпорейшн» (транснациональная корпорация, возглавляемая Рупертом Мердоком), предложила 4,5 миллиона долларов в качестве задатка конгрессмену Ньюту Гингричу, новому спикеру палаты представителей США за написание двух книг. Очень скоро многие средства массовой информации сообщили об этом предложении и некоторые выдвинули предположение, что господин Мердок, который имел в Вашингтоне свои интересы, связанные с его телевизионными проектами, предложил взятку новому лидеру Республиканской партии. Данная информация в прессе привела к отмене договора на написание книги.

Свобода частной прессы возможна только при наличии сильной конкуренции на рынке средств массовой информации. Тем не менее, во многих странах не существует такого огромного числа владельцев средств массовой информации, конкуренция не столь сильна, и иногда "картели" средств массовой информации могут организовываться в угоду интересам правящей политической элиты. В некоторых случаях одна семья руководит средствами массовой информации всей страны. Такая монополизация средств массовой информации означает, что медиа-магнаты могут не опасаться разоблачения со стороны конкурентов, и в век электронных средств информации их власть может дать им возможность оказывать решающее влияние на результаты выборов.

Более того, у многих развивающихся стран очень мало денег на рекламу, которая является главным средством обеспечения свободы прессы. Как следствие, средства массовой информации в этих странах обладают ограниченными финансовыми возможностями и иногда попадают в зависимость от сильных мира сего. С одной стороны, крупные рекламные компании осуществляют контроль над прессой, а с другой стороны, политические и деловые круги в огромных масштабах подкупают репортеров, у которых, как правило, низкая зарплата, чтобы те в своих статьях обслуживали конкретные политические или деловые интересы. В ситуациях подобного рода пресса часто не справляется с выполнением своей роли сторожевого пса общества. Процесс приватизации средств массовой информации, также как и увеличения числа владельцев средств массовой информации, должен быть тщательно рассмотрен в социальном и экономическом аспектах.

Во многих случаях правительства утверждают, что демократические институты в стране до сих пор хрупки, а свободная пресса неопытна, следовательно, целесообразно сохранить государственную собственность на средства массовой информации. В таких условиях государственные средства массовой информации не должны пользоваться монопольными правами. В странах, где правительство настаивает на сохранении контроля над прессой в той или иной степени, должны быть выработаны механизмы, гарантирующие соблюдение правительством принципов свободы прессы.

Цензура

Цензура прессы выступает во многих формах и проявляется почти во всех странах. Немногие страны имеют законодательную систему, гарантирующую абсолютную свободу прессы. Первая поправка к Конституции США, как подтвердил Верховный суд США, в наиболее полной форме гарантирует обществу свободу от цензуры. Аналогичное положение нашло отражение и в российской Конституции 1993 г. Конституция Малави тоже уникальна в этом отношении, так как она подтверждает свободу прессы не в одной статье, а в двух: «Каждый человек имеет право на свободу слова», и "Пресса имеет право на свободу деятельности и публикации в Малави и за границей и имеет право на широкий доступ к информации о деятельности государства».

Сказанное не означает, что не нужны законы, регулирующие свободу слова. Но власти, стремящиеся создать систему, обеспечивающую свободу прессы, должны также признать, что эта система может оказаться под угрозой, если споры о свободе прессы будут разрешаться самими членами правительства, в интересах которых может быть сохранение секретности. Необходимо достижение баланса подотчетности.

Во многих странах существуют конституции и законы, которые поддерживают понятие свободы прессы, но также устанавливают и ряд ограничений, которые часто определяются как «разумные» и основываются на соображениях государственной безопасности или неприкосновенности личности. Добиться баланса между свободой прессы и требованиями государственной безопасности сложно. Иногда государственная безопасность требует временных ограничений свободы средств массовой информации. Но опасность состоит в том, что правительства могут злоупотреблять предоставленной им властью и по собственному усмотрению ограничивать свободу средств массовой информации.

Как бы то ни было, некоторые доводы в пользу частичных ограничений свободы прессы вполне разумны. Это, в основном, относится к законам, устанавливающим нравственные стандарты, запрещающим откровенную порнографию и человеконенавистнические публикации, а также не позволяющим использовать прессу для разжигания расовой и этнической напряженности.

Запугивание средств массовой информации

Насилие против журналистов имеет место во множестве стран, а государственные власти неоднократно демонстрировали свое нежелание что-либо предпринять по этому поводу. Лекарством, хотя и не единственным, против такого поведения властей является существование законов и систем, гарантирующих свободу прессы.

Расследование убийств журналистов в России обычно не вызывает энтузиазма у правоохранительных органов, обычно из-за заказного их характера и соответственно сложности расследования, а также из-за чрезмерного внимания общества и прессы. Такие исследования длятся годами, стирающими в общественном сознании социальное значение происшедших событий и крайне редко оканчиваются арестом и наказанием преступников. Более того, в случае успеха, далеко не всегда возникает убеждение, что выявлены действительные виновные и действительные мотивы преступления, как это можно наблюдать в процессе судебного следствия по делу об убийстве известного журналиста Дмитрия Холодова.

Дискриминация различных средств массовой информации со стороны правительства, выражающаяся в предоставлении избранным журналистам больших возможностей получения правительственной информации и большей свободы в их профессиональной деятельности, стала обычным явлением. Это может происходить явно, когда правительство отдает предпочтение в предоставлении информации журналистам, работающим исключительно на государственные средства информации. Иногда это делается более тонко: возможности для рекламы предоставляются только государственным средствам массовой информации или средствам массовой информации, которые придерживаются правительственной точки зрения.

Правительство часто использует свои полномочия для цензуры средств массовой информации и запугивания журналистов. Например, правительство может наложить ограничения, введя квоты на импорт газетной бумаги, особые местные налоги и почтовые тарифы, а также ограничив частоты вещания независимых электронных средств массовой информации. Похоже, что это становится все более серьезной проблемой, так как электронная почта и новые информационные технологии раскрывают возможности для свободного выражения своих взглядов перед широкой аудиторией, а правительство получает новые средства контроля за прессой.

Защита источников информации является основным условием свободной профессиональной деятельности журналистов. Журналисты должны знать, что они могут публиковать материалы, не рискуя быть оштрафованными или посаженными в тюрьму за нераскрытие источника информации. Частные лица, свободно предоставляющие информацию журналистам, должны быть уверены, что власти не будут запугивать журналистов, которым они доверяют, с тем, чтобы те раскрыли личность информаторов. Эта уверенность чрезвычайно важна, если средства массовой информации хотят эффективно бороться со злоупотреблениями властью со стороны государственных чиновников.

Выдача лицензий журналистам часто превращается в особый способ оказания влияния на прессу. В некоторых странах правительства стремятся прямо воздействовать на процесс выдачи лицензий редакциям и их сотрудникам, в других существуют профсоюзы работников средств массовой информации, которые сами устанавливают ограничения для своих членов. Лицензирование средств массовой информации не служит интересам общества. Оно должно быть отменено и для иностранных корреспондентов, которые всегда должны иметь широкий доступ к информации и равные возможности для профессиональной деятельности, как и отечественные журналисты.

Законы о диффамации существуют везде, и необходимость закона, защищающего от клеветы, неоспорима. В законах о клевете многих стран устанавливаются различия между отношением прессы к официальным должностным лицам и частным лицам. Подобные различия следует проводить, поскольку общество имеет право знать больше о действиях должностных лиц, чем о личной жизни частных граждан. В то же время важно проводить различие между самой информацией и лицом, которое ее обнародовало. Борьба с клеветой должна быть направлена прежде всего на те сведения, которые распространяются средствами массовой информации.

У человека, оклеветанного прессой, должна быть возможность получить компенсацию по закону. Суды должны измерять баланс соотношения норм защиты частной жизни и свободы прессы, а также обеспечивать большую степень защиты от ошибок прессы тех лиц, которые не занимают государственных постов и чья деятельность не оказывает влияния на жизнь многих людей. Наказания, налагаемые судами, должны быть взвешенными: судьи должны хорошо обдумать принимаемое решение, чтобы, с одной стороны, наказать безответственных журналистов, а с другой – сохранить право общества иметь средства массовой информации, свобода которых не ограничена страхом подвергнуться необоснованному преследованию за клевету.

Законы Великобритании о клевете, которые признаются многими правительствами и юристами как разумные, фактически склоняют чашу весов не в пользу свободы прессы. Американский закон, в котором важную роль играет понятие злонамеренности, твердо выступает в защиту средств массовой информации. Найти равновесие трудно, но все же важно. Это – дело чести суда и еще одна причина того, почему только при наличии независимой судебной власти возможна свобода прессы. Если судебная власть политизирована, у должностных лиц государства может появиться искушение использовать угрозу наказания за клевету в качестве средства запугивания прессы, и таким образом ограничить ее свободу.

Сегодня во многих странах штрафы за клевету, налагаемые судами, могут быть такими крупными, что их способны заплатить только самые богатые журналисты и издатели.

Максимальный размер штрафа как уголовного наказания за клевету в России составляет двести минимальных размеров оплаты труда[156] - ч.2 ст.129 Уголовного кодекса РФ, что впрочем не лишает потерпевшего права требовать возмещения морального ущерба в значительно больших размерах.

Например, в 1973-1974 гг. адвокаты одной из английских газет были обеспокоены репортажами своего вашингтонского бюро об Уотергейтском скандале. Адвокаты высказывались против публикации многих репортажей, предупреждая о возможности того, что президент Никсон подаст в суд иск, при этом сумма возмещения может оказаться огромной. Подобная обеспокоенность, даже если поначалу она кажется чрезмерной, является важным фактором при принятии решения руководством редакции. Возьмем другой пример: причиной того, что средства массовой информации Великобритании так и не провели тщательного и всестороннего расследования коммерческих операций покойного Роберта Максвелла, была его печальная известность как ярого преследователя журналистов за клевету.

Гражданско-правовые меры защиты от клеветы вполне соотносятся с принципами свободы прессы, однако уголовное наказание в качестве средства борьбы с клеветой эти принципы явно нарушает. Поэтому важно рассмотреть существующие во многих странах законы об оскорблении личности в плане того, как они защищают должностных лиц, даже если законы о клевете позволяют прессе больше свободы в отношении чиновников, чем частных лиц. Например, недавно многие правительства государств Центральной Европы ввели законы, устанавливающие суровое наказание для журналистов, публикующих статьи, способные нанести оскорбление высокопоставленным правительственным чиновникам. В некоторых случаях законы даже не ставят вопрос о том, правдива публикация или лжива. Иными словами, тот факт, что журналист написал правду о неподобающих действиях руководителей правительства, не будет рассматриваться судом как оправдание по делам, рассматриваемым в рамках закона об оскорблении личности. Данные законы являются еще одним средством цензуры прессы и устрашения журналистов, и особенно выгодны они коррумпированным чиновникам. Поэтому положения законов об оскорблении личности должны согласовываться с законами о клевете.

Суды должны признать, что запугивание средств массовой информации является в действительности попыткой могущественных кругов продолжать традиции коррупции. Наряду с честными и политически независимыми правоохранительными органами, суды являются единственной силой, противодействующей подобному запугиванию средств массовой информации. Регулирование деятельности средств массовой информации путем выдачи разрешений, лицензий и через осуществление прав собственника должно проводиться в обстановке полной гласности и прозрачности, а люди, которые регулируют эту деятельность, должны быть независимы и политически нейтральны.

Обеспечение высоких стандартов

Бремя создания ответственных и независимых средств массовой информации, в первую очередь, должно быть возложено на них самих. Журналисты должны усиленно работать, чтобы завоевать уважение общества. Чтобы завоевать доверие общества, они должны повседневно демонстрировать свою независимость, объективность и профессионализм. В то же время чрезвычайно важно, чтобы владельцы средств массовой информации гарантировали журналистам такую оплату, которая способствовала бы их независимости от высокопоставленных государственных чиновников.

Деятельность многих национальных и международных ассоциаций средств массовой информации направлена на сохранение свободы прессы. Фонд прессы Комитета Азии, Канадский комитет защиты журналистов, Международная федерация журналистов и Всемирный комитет свободы прессы – лишь немногие организации, которым нужно оказывать поддержку в их усилиях помочь правительствам ввести в действие законы и правила, которые бы соответствовали принципам свободы прессы.

Работа таких организаций, как Форум свободы, Фонд Рейтера, Фонд Найта-Ридера, и многих других, направлена также на обучение журналистов с целью улучшения качества работы средств массовой информации в тех странах, где образовательные программы, доступные журналистам, ограничены. В борьбе с коррупцией журналисты должны оттачивать свое мастерство, необходимое для проведения журналистских расследований, лучше понимать принципы подотчетности государства и правила функционирования современного бизнеса и, что особенно важно, уметь распознавать коррупцию и активнее воздействовать на общественное сознание в данном вопросе.

Глава 14

Независимые учреждения по борьбе с коррупцией

Марк Твен, «Новый календарь Падднхеда Уилсона», Вокруг экватора, 1897 г.

Концепция структуры учреждения по борьбе с коррупцией. Назначение главы учреждения по борьбе с коррупцией. Система сдержек и противовесов. Должен ли новый закон иметь обратную силу? Замораживание средств, ограничение на выезд из страны, защита информаторов, профессиональные привилегии. Проверка собственности и доходов чиновников, принимающих важные государственные решения. Коррупция в системе государственного снабжения. важные государственные решения. Коррупция в системе государственного снабжения. В заключение – несколько предостережений

Поскольку коррупция становится все более изощренной, обычные правозащитные органы становятся все менее способными к выявлению и расследованию сложных дел, связанных с коррупцией. Более того, в обществе, где коррупция пронизала собой все уровни, правоохранительные органы сами могут быть коррумпированы.

В последние годы правительства пытались содействовать усилиям по выявлению коррупции посредством создания специальных учреждений или комиссий по борьбе с коррупцией. (например, при Совете безопасности России еще в начале 90-х гг. была создана специальная Межведомственная комиссия по борьбе с преступностью и коррупцией). Учитывая, что предупреждение преступления всегда лучше, чем наказание, небольшая организация, исполняющая функции расследования и контроля и облеченная достаточными полномочиями (возможно, отчитывающаяся непосредственно перед парламентом), может намного эффективнее обеспечить своевременное принятие надлежащих превентивных мер.

Конечно, можно совместить подобное учреждение со службой омбудсмена (как в Уганде и Папуа--Новой Гвинее). Некоторые, правда, возражают против этого, утверждая, что между этими двумя службами существует явное различие: что служба омбудсмена призвана оказать содействие торжеству справедливости в системе управления, и что этого наилучшим способом можно добиться, лишь завоевав доверие бюрократии. А учреждению, которому среди прочего вменяется в обязанность расследование случаев коррупции и преследование государственных служащих в судебном порядке, вряд ли будут доверять. Скорее, его будут бояться.

Концепция структуры учреждения по борьбе с коррупцией

Для успешной работы учреждения по борьбе с коррупцией необходимы:

• политическая поддержка на высших уровнях системы власти;
• политическая и оперативная независимость при проведении расследования деятельности даже самых высоких уровней власти;
• широкие полномочия в том, что касается доступа к документации и допроса свидетелей;
• высочайшей честности руководство[157].

Также важно, чтобы любые специальные полномочия, предоставленные учреждению по борьбе с коррупцией, соответствовали международным нормам защиты прав человека, и чтобы само учреждение действовало в рамках закона и было подотчетно органам судебной власти. В определении того, каким должно быть учреждение по борьбе с коррупцией, правительство должно задаться вопросом: а были бы устанавливаемые нормы и правила, регулирующие деятельность данного учреждения, приемлемы для правительства, если бы оно было не правительством, а оппозицией? Очень часто ответ бывает отрицательным. Следует найти такое решение, которое а) представлялось бы справедливым и приемлемым для всех – как для правительства, так и для оппозиции; б) предоставляло бы необходимые полномочия по ведению следствия, судебному преследованию и, что порой более важно, принятию превентивных мер; и в) оставалось бы в силе после смены власти.

Следует иметь в виду два главных момента: 1) комиссия по борьбе с коррупцией не может быть независимой, если она находится под влиянием политических сил и используется в качестве оружия для борьбы с критикой; и 2) само учреждение может превратиться в инструмент вымогательства и коррупции. Оба эти момента связаны с вопросами назначения руководителя на должность и подотчетности в деятельности учреждения.

Назначение главы учреждения по борьбе с коррупцией

С самого начала степень независимости комиссии может определяться тем, каким образом назначается и смещается руководящее лицо. Если механизм назначения на должность предполагает скорее консенсус в парламенте, чем решение правительства, а механизм подотчетности функционирует вне рамок юрисдикции правительства (например, особый парламентский комитет, в котором представлены все партии), возможности для злоупотреблений могут быть сведены к минимуму.

Изъян многих законодательных систем заключается в предоставлении президенту (или иному высшему руководителю) слишком больших полномочий по контролю над процессом назначения на должности и всей деятельностью трибунала по рассмотрению дел о коррупции. В конце концов, президент является главой исполнительной власти, а чиновники, работающие в структурах исполнительной власти, могут поддаться соблазну коррупции. Это может поставить президента в сложное положение, когда ему приходится принимать решение о предании суду своих ближайших соратников, как это случилось, например, в России, когда пост «главного борца с коррупцией» занимал и все еще продолжает формально занимать Ю. Скуратов.

Например, законодательство Танзании предусматривает, что конфиденциальные доклады должны направляться президенту, и в результате танзанийская система борьбы с коррупцией работает неэффективно и полностью потеряла доверие общественности.

Поэтому важно, чтобы процедура назначения на должность руководителя службы учитывала, что задачей данного должностного лица должно быть обеспечение контроля за исполнительной властью и, в частности, за деятельностью правящей политической партии. Если бы назначение осуществлялось исполнительной властью и, тем более, правящей партией, то это незамедлительно привело бы к утрате эффективности службы и падению доверия к ней со стороны общественности. В лучшем случае кандидатов рассматривали бы как карманных сторонников власти, на которых та может положиться, зная, что они не будут «раскачивать лодку». В худшем случае, они рассматривались бы в качестве «наемников» партии. Из этого логически вытекает, что в процессе назначения на должность должен участвовать более широкий круг людей, а не только те, кто находится у власти в настоящее время.

Процедуры назначения на должность различны в разных странах, но любая из них должна предусматривать гарантии того, чтобы главой учреждения был назначен человек независимый и порядочный, и чтобы этот человек был надежно защищен в течение всего срока пребывания в должности. Условия и сроки его пребывания в должности должны быть такими же, как у члена верховного суда. Увольнение должно происходить не по решению органа власти, а в соответствии с установленной законом процедурой, и только на основании профессиональной некомпетентности либо совершения должностным лицом серьезного проступка.

Система сдержек и противовесов

Также стоит рассмотреть вопрос о том, как должно действовать учреждение (комиссия) по борьбе с коррупцией в гипотетической ситуации, когда обнаружатся свидетельства коррумпированности президента. Хотя вероятность такого события невелика, законотворцы должны предвидеть любые непредвиденные случаи. Им также следует задуматься над перспективой общественного недоверия, если общество будет видеть, что президент находится вне пределов юрисдикции комиссии. Еще более важно, чтобы общественность получила от комиссии явный сигнал о том, что правительство и парламент серьезны в своих намерениях противостоять коррупции, и что закон един для всех. Недавно было даже высказано мнение, что один только этот аспект (вопрос об общественном мнении) требует включения положения о возможности действий в случае коррупции президента в программу деятельности комиссии. Глава учреждения по борьбе с коррупцией, как правило, не имеет права преследовать президента в судебном порядке, пока не истек срок президентских полномочий, поскольку в соответствии с конституцией президент обладает иммунитетом. А процедура импичмента целиком находится в ведении органа законодательной власти, и руководит этой процедурой спикер парламента. Пробел в законодательстве можно устранить, включив в закон о коррупции положение, позволяющее главе учреждения по борьбе с коррупцией докладывать спикеру парламента, что имеются достаточные основания подозревать президента в совершении правонарушения, предусмотренного законом о коррупции, и что при отсутствии доказательств в пользу противного (принцип prima facie) суд мог бы принять дело к производству. В обязанности спикера входит принятие последующих процедурных шагов в соответствии с законом и регламентом парламента.

Хотя основания для отстранения от должности также должны определяться законом, эта сфера также создает почву для злоупотреблений. Например, в одной из африканских стран высокопоставленный политический деятель содержится в заключении просто потому, что власти еще не назначили одного из судей Верховного суда; в результате в суде нет кворума[158]. Можно представить себе ситуацию, когда в будущем какой-нибудь президент отстранит от должности главу учреждения по борьбе с коррупцией просто потому, что он расследовал обвинения, которые могут иметь политические последствия. Для всех подобных действий должен быть предусмотрен обязательный механизм контроля.

Найдется ли место министру в такой системе сдержек и противовесов, и если найдется, то какова может быть его роль? Например, в Законе о коррупции Малави говорится, что глава учреждения по борьбе с коррупцией «должен находится в подчинении или под контролем [соответствующего] министра по всем вопросам политики, но по всем другим профессиональным вопросам своей деятельности не должен отчитываться и исполнять указания ни одного должностного лица» (ст. 5.2). Но что это означает в действительности? Где кончается «политика» и начинаются «профессиональные вопросы деятельности»? Будет ли считаться вопросом «политики» решение не расследовать, например, деятельность другого министра? И зачем вообще нужно это положение? Не будет ли лучше, если все указания министра главе службы будут издаваться письменно и рассматриваться парламентом, чтобы обеспечить гласность и прозрачность в их отношениях? Или если глава службы будет уравнен в правах с омбудсменом: независимый служащий, подотчетный в вопросах общенационального значения народу через его выборных представителей?[159]

В соответствии с обычной африканской моделью, доклады учреждения или комиссии по борьбе с коррупцией, касающиеся обвинений в коррупции любого государственного служащего, должны направляться непосредственно президенту или министру. Однако там, где комиссия включена в аппарат президента и подотчетна президенту, ей, как правило, не удавалось добиться сколько-нибудь серьезных результатов в борьбе с коррупцией на высших уровнях государственной власти[160].

Крайне важное значение имеют также отношения между учреждением по борьбе с коррупцией и генеральным прокурором или иным должностным лицом, возглавляющим органы расследования в стране. Какова польза от доказательств и свидетельских показаний, если подозреваемого нельзя судить? Обычно по конституции генеральному прокурору предоставляется исключительное право контроля над следствием и право вмешательства в любые уголовные дела, возбужденные любым лицом или правоохранительным органом. Однако при оценке независимости и возможной эффективности работы комиссии по борьбе с коррупцией возникает вопрос, воспользуется ли генеральный прокурор своими независимыми полномочиями и обеспечит ли он процессуальную независимость от вмешательства политики и политиков.

Для успешной деятельности комиссии крайне важен вопрос об отношениях с общественностью. Некоторые подобные учреждения, например, весьма успешно действующая независимая Комиссия по борьбе с коррупцией в Гонконге, установили формальные процедуры, обеспечивающие участие общественности в определении политики. Создание таких процедур (это может быть комитет под председательством министра юстиции) повышает действенность принципа подотчетности в деятельности комиссии.

Отношения с общественностью также важны для создания фундамента для исполнения комиссией превентивной функции. Система должна предусматривать участие широких масс общественности со своими интересами в процессе разработки и осуществления принципов превентивной политики. Таким образом, в процесс включаются различные заинтересованные лица, а представляемые ими институты и организации (как государственные, так и частные) могут быть мобилизованы для поддержки усилий комиссии. Другой важный вопрос заключается в том, каким образом комиссия может эффективно противодействовать коррупции, не выходя за пределы своих полномочий и не прибегая к мерам принуждения. Было бы ошибкой полагать, что все рекомендации комиссии всегда полезны и уместны. Поэтому может оказаться малопродуктивным предоставление комиссии права принимать решения, имеющие обязательную силу. Опыт некоторых стран говорит, что государственное ведомство может просто проигнорировать рекомендации органа по борьбе с коррупцией. Каково решение? Может ли парламент стать тем форумом, на котором ведомства, не желающие сотрудничать с комиссией, подвергнутся допросу и вынуждены будут отчитываться за свою неспособность побороть коррупцию в своих рядах? Средством воздействия на них мог бы стать, например, ежегодный отчет комиссии, представляемый парламенту.

Еще одним важным вопросом, над которым стоит подумать при разработке правовой базы для деятельности учреждения по борьбе с коррупцией, является вопрос о предоставлении ему достаточных полномочий для доступа к документации и для проведения допросов свидетелей. В некоторых странах предпринимаются попытки ограничить доступ комиссии к информации. Однако нет ни теоретических, ни практических оснований для того, чтобы отказать комиссии в праве иметь те же полномочия, что и сотрудники правоохранительных органов, и в праве иметь доступ к правительственной документации. В этом смысле комиссия должна быть уравнена в правах со службой омбудсмена.

Должен ли новый закон иметь обратную силу?

Деятельность создаваемого учреждения по борьбе с коррупцией будет более продуктивной, если законодательная база в большей степени обеспечит его направленность в будущее, чем нацелит на то, чтобы оно разбиралось с ворохом доставшихся в наследство дел – пусть даже сами эти дела громкие и наносят огромный ущерб обществу. Если бы комиссии пришлось разбираться с прошлыми делами, она оказалась бы перегруженной и вынужденной сосредоточиться на мерах принуждения в ущерб другим важным задачам по предупреждению и обузданию коррупции. Независимая комиссия по борьбе с коррупцией в Гонконге – один из наиболее успешно действующих органов по борьбе с коррупцией – избежала этой опасности благодаря закону, в котором говорится, что:

Несмотря на положения раздела 12 (юрисдикция), член комиссии не должен действовать, как предписано параграфами (а), (б) и (в) указанного раздела в отношении предполагаемых правонарушений, совершенных до 1 января 1997 г., кроме как в отношении:

• (а) лиц, которые находятся за пределами Гонконга или ордер на арест которых на момент 5 ноября 1977 г. уже был выписан;
• (б) любого лица, которое было допрошено до 5 ноября 1977 г. и которому было предъявлено обвинение;
• (в) правонарушения, которое признано губернатором достаточно серьезным, чтобы произвести надлежащие процедурные действия[161].

Данный закон предусматривает, что ранее совершенные правонарушения будут рассматриваться обычным способом в соответствии с действующим законом. Однако он также допускает возможность дифференцированного подхода к прошлым делам, которые глава исполнительной власти счел достаточно важными, чтобы комиссия занялась их рассмотрением в интересах общества. Наличие такого положения в законе помогает комиссии начать работу «с чистого листа» и снимает любые возможные опасения по поводу того, что она развяжет «охоту на ведьм», копаясь в событиях прошлого.

Замораживание средств, ограничение на выезд из страны, защита информаторов, профессиональные привилегии

Важно, чтобы учреждение по борьбе с коррупцией имело полномочия на замораживание тех средств, в отношении которых есть достаточно оснований полагать, что их истинными владельцами являются люди, чья деятельность расследуется. В экстренных случаях комиссия должна иметь возможность сделать это даже до решения суда. В противном случае банки могут просто в течение нескольких минут перевести деньги на другой счет. В качестве противовеса должно быть предусмотрено право третьей стороны обращаться в Верховный суд, если она полагает, что ее интересы были ущемлены.

Обычно комиссии предоставляется также право изымать загранпаспорта, авиабилеты и иные документы для предотвращения бегства лица из страны, поскольку полномочия арестовать данное лицо появляются у комиссии только тогда, когда существуют достаточные основания полагать, что данное лицо совершило правонарушение. Когда идет следствие и глава учреждения по борьбе с коррупцией полагает, что подозреваемый может выехать из страны, комиссия должна быть способной остановить его, не дожидаясь решения суда.

Обычно учреждению по борьбе с коррупцией предоставляются также полномочия по защите информаторов. В некоторых случаях информаторами могут быть правительственные чиновники низового уровня, жалующиеся на коррумпированность своего начальства. От них нельзя будет ожидать подобных жалоб и заявлений, если они реально рискуют потерять работу или подвергнуться преследованиям любого рода. Информаторы должны быть защищены не только на бумаге, но и реально: иногда, в случае необходимости, для этой цели следует предусмотреть смену места жительства и даже предоставление убежища за рубежом. Законодательство также должно предусматривать возможность заставить практикующих юристов, бухгалтеров и аудиторов раскрыть определенную информацию о делах своих клиентов. Положения законодательства Ботсваны, касающиеся защиты информаторов, гласят:

45.(1) На суде при рассмотрении правонарушения, предусмотренного частью IV, свидетель не обязан раскрывать имя или адрес информатора или делать какие-либо заявления, которые могут способствовать раскрытию личности информатора. (2) Если бухгалтерские отчеты или иные документы, выступающие в качестве доказательства, содержат имя или иную информацию о личности информатор, суд... должен скрыть соответствующие части текста либо уничтожить их, насколько это возможно... (3) Если во время рассмотрения дела... суд, рассмотрев все вопросы, относящиеся к делу, убеждается в том, что информатор сознательно сделал заявление, о ложности которого знал или в истинность которого не верил, или если суд убеждается, что справедливое решение не может быть достигнуто без раскрытия имени информатора... суд может рассмотреть этот вопрос и потребовать раскрытия личности информатора.

Проверка собственности и доходов чиновников, принимающих важные государственные решения

Сильным средством предупреждения коррупции (что составляет главную цель комиссии) является создание хорошо продуманной и эффективной системы проверки собственности, доходов, расходов и образа жизни высших должностных лиц, принимающих важные государственные решения, и государственных служащих, которые по роду своей деятельности общаются со многими людьми и имеют возможность вымогать взятки, например, работников налоговых органов. Учитывая, что подобная система должна работать эффективно, необходимо решить, должна ли комиссия иметь допуск, например, к налоговым декларациям. Если эта функция возлагается на другие органы, комиссия все равно должна иметь возможность своевременно получать всю необходимую информацию.

Коррупция в системе государственного снабжения

Комиссионные, выплачиваемые местным агентам, являются самым распространенным источником коррупции при ведении коммерческих операций за рубежом (см. главу 12). Подобная практика не только отрицательно сказывается на процессе принятия важных государственных решений, она также ведет к росту государственного долга, а агенты, получающие комиссионные, не доплачивают или вовсе не платят подоходный налог. И в том, и в другом, и в третьем случае проигрывает все общество.

Требования раскрыть процесс выплаты комиссионных выдвигались в таких странах, как Непал и Эквадор, причем в Эквадоре это значительно сократило сферу действия коррупции. Многие специалисты по государственному снабжению, включая бывшего президента Всемирного банка Роберта Макнамару, убеждены, что это – единственный реальный сКниг решения проблемы.

Поэтому закон о создании учреждения по борьбе с коррупцией и нормативные акты, регулирующие его деятельность, могли бы содержать положения, обязывающие всех участников тендеров на получение государственных контрактов, а также их агентов предавать гласности все комиссионные и премии и представлять по запросу подробные отчеты об услугах, за которые выплачивались эти комиссионные. Подобные отчеты следует представлять при подаче заявки на тендер и еще раз через шесть месяцев после предоставления или отказа в предоставлении контракта.

Зарубежные фирмы

Как говорилось в главе 14, зарубежные поставщики часто считают себя необязанными соблюдать местные законы и, зная, что они недосягаемы для местных правоохранительных органов, постоянно нарушают уголовное законодательство, давая взятки государственным чиновникам. Данную проблему можно решить, по крайней мере, отчасти, дополнив закон о комиссии по борьбе с коррупцией соответствующим положением. Это положение должно предусматривать, что если у комиссии есть доказательства или веские основания полагать, что данной фирмой или ее дочерним предприятием совершено правонарушение, комиссия может обратиться в суд с иском об отстранении этой фирмы, ее руководителей и всех других фирм, связанных с ней, от проведения коммерческих операций с государственными органами на период времени, установленный судом.

В заключение – несколько предостережений

Штат учреждения должен быть как можно меньше, чтобы снизить возможности для проникновения коррупции в само учреждение. Следует наделить учреждение соответствующими полномочиями требовать отчета от сотрудников правоохранительных органов и иных служащих, занятых в становлении общегосударственной системы этики поведения. Сотрудники учреждения также должны обладать достаточными профессиональными навыками для отслеживания доходов, получаемых преступным путем. Например, некий высокопоставленный правительственный чиновник, подозреваемый в коррупции, находился под постоянным наблюдением сотрудников комиссии по борьбе с коррупцией во время его пребывания на отдыхе с семьей за границей. Этот чиновник истратил большие суммы денег на покупку дорогой модной одежды и ювелирных украшений, купил квартиру на имя родственника, а также пользовался кредитными карточками иностранного банка. Сотрудники комиссии проследили движение средств, полученных преступным путем, через банк, выпустивший кредитные карточки.7 При осуществлении подобной деятельности очень важно поддерживать отношения сотрудничества с аналогичными зарубежными учреждениями по борьбе с коррупцией.

При назначении руководителя учреждения и определении правил снятия его с должности следует также особое внимание обратить на то, чтобы эту должность занимал человек, пользующийся доверием общества. Кроме того, особое внимание нужно уделить контролю за исполнением должностных обязанностей сотрудниками учреждения на всех уровнях. Одна из проблем заключается в том, что, подобно тому как само учреждение может стать жертвой махинаций высших правительственных чиновников, оно может также быть использовано для преследования политических оппонентов. В этом отношении интересен опыт австралийского штата Новый Южный Уэльс. Придя к власти на волне борьбы с коррупцией, правительство штата основало независимую комиссию. Дело оказалось настолько успешным, что одной из первых жертв комиссии по борьбе с коррупцией стал не кто иной, как премьер правительства штата, который ее и создал. Комиссия усмотрела признаки коррупции в том, что он предложил высокооплачиваемую должность человеку, чьим единственным достоинством было то, что он в качестве независимого депутата занимал место, которое мог бы занимать кто-то из членов партии премьера. Условием предоставления работы было сложение депутатских полномочий. Премьера штата защищал его политический оппонент – тогдашний премьер-министр Австралии Боб Хоук, который утверждал, что все это просто политика. Руководитель комиссии, решительно и успешно противостоявший разнообразным проявлениям коррупции в штате, не был назначен на новый срок, а самой комиссии с тех пор пришлось бороться за выживание[162].

Нужен творческий подход к вопросу о том, как добиться подотчетности от такого могущественного и независимого органа по борьбе с коррупцией и свести к минимуму коррупцию внутри самого учреждения. Один из вариантов, хорошо проявивший себя в Гонконге, – это создание наблюдательного комитета, в состав которого вошли представители гражданского общества, в том числе представляющие сферу частного бизнеса. Без согласия комитета не может быть прекращено ни одно дело.

К сожалению, деятельность независимых комиссий по борьбе с коррупцией чаще завершается провалом, чем успехом. В принципе эта оценка может быть отнесена и к деятельности упоминавшейся Межведомственной комиссии по борьбе с коррупцией при Совете безопасности РФ. По пока еще неясным причинам они более успешно работают в таких странах, как Сингапур, Малайзия, Тайвань и Гонконг, чем где-либо еще. Одна причина, впрочем, очевидна: во всех этих странах комиссии пользуются поддержкой со стороны политического руководства и общественности. Им также предоставлены широкие возможности для аналитической деятельности, благодаря чему они могут не только проводить тщательные расследования всех случаев коррупции, но также разработали действенные программы по предотвращению коррупции и повышению образовательного уровня общества. За пределами азиатско-тихоокеанского региона любопытный пример являет собой деятельность танзанийского Бюро по борьбе с коррупцией (более известного как «Команда»). Бюро успешно работало в годы правления президента Ньерере, но впоследствии утратило политическую поддержку и с тех пор подвергается резкой критике со стороны общественности.

Можно предположить, что когда аналогичные комиссии создавались в других странах, возможно, никто всерьез не надеялся, что им удастся когда-нибудь добиться успеха в расследовании дел на высшем правительственном уровне, и это негативно отразилось на подборе кадров и финансировании. Сказанное не означает, что комиссии не добились успеха в деле исправления дефектов системы этики поведения на низших уровнях. Тем не менее, следует подчеркнуть, что большая их часть сделала ничтожно мало в плане борьбы с крупной коррупцией.

Глава 15

Международные организации и процедуры

Бен Джонсон, «Вольпоне» (1605)

Международная правовая помощь. Интерпол. Получение помощи из-за рубежа. "Уведомления-молнии" и выдача преступников. Получение помощи из-за рубежа. Вперед, к созданию системы официальной международной правовой помощи. Отклик на рекомендации ОЭСР о мерах по борьбе с взяточничеством в международном бизнесе. Уголовно-правовые санкции. Законы о борьбе с легализацией преступных доходов. Гражданско-правовые и административно-правовые меры. Ограничения в сфере международной правовой помощи.

Многие рассматривают коррупцию как внутреннюю проблему: полицейский торгует талонами на парковку, налоговый инспектор торгует снижением ставки налога, местные власти торгуют лицензиями на получение торговых мест. Не столь очевидна более крупная по масштабам международная коррупция, которая обычно проявляется не столь открыто и бесстыдно, как мелкая коррупция[163].

Коррупция может приносить сверхприбыли, и очень часто доходы от нее – это государственные средства, в огромных масштабах переводимые на счета в иностранных банках, что наносит огромный ущерб социально-экономическому развитию страны. По недавним оценкам Организации объединенных наций, только в нескольких странах Африки политическими лидерами было расхищено не менее 30 миллиардов долларов.

В подобных случаях необходимость отслеживания, ареста и конфискации преступно нажитых доходов диктуется не просто чувством справедливости, а чем-то большим. Для того чтобы в этом деле борьба с коррупцией увенчалась успехом, также необходимо нечто большее, чем эффективное расследование дел о коррупции и предание виновных суду в одной отдельно взятой стране. Почему? Потому что зачастую у коррумпированных чиновников есть сообщники в промышленно развитых странах, которые, как правило, считают себя недосягаемыми для местных властей. Доходы, полученные преступным путем, перетекают на банковские счета в промышленно развитых странах, при этом используются различные модели отмывания денег (доведенные до совершенства в первую очередь торговцами наркотиками). Поэтому принцип неотвратимости наказания, не менее чем чувство справедливости, требует, чтобы страна добивалась доведения до конца уголовного преследования коррупционеров, имея возможность использовать международную правовую помощь.

Международная правовая помощь

Настоящим проклятием для борцов с крупномасштабной и особенно международной коррупцией стало понятие тайного счета в швейцарском банке. В последнее время в связи с получившей распространение практикой создания так называемых «офшорных банковских центров» число мест оседания грязных денег увеличилось, а швейцарское правительство предприняло некоторые усилия (не всегда пользуясь искренней поддержкой своих банков) для исправления самых вопиющих злоупотреблений швейцарской банковской системы и снятия с нее завесы таинственности.

Во всех странах есть законы о банковской тайне. Большей частью эти законы помогают клиентам банка избежать встречи с налоговым инспектором, но они также беззастенчиво используются торговцами наркотиками и коррумпированными высокопоставленными чиновниками. Те, кто укрывается за завесой секретности, могут попытаться распространить эту защиту на другие страны, заявляя, что раскрытие информации в одной стране может повлечь за собой уголовную ответственность в другой, поэтому должно применяться право не свидетельствовать против себя самого[164].

Правоохранительным органам, обращающимся за международной правовой помощью, важно быть в курсе всех достижений в этой сфере и отказаться от ошибочного мнения, что если деньги уплыли за пределы страны, то за границей никто не поможет их вернуть. В последнее время некоторые банки стали оказывать кое-какую помощь в этих вопросах[165]. Швейцарское правительство намерено оказывать помощь в тех случаях, когда судом доказано, что деньги получены преступным путем, хотя и не собирается делать это на стадии досудебного расследования[166].

ИНТЕРПОЛ

Многие полагают, что ИНТЕРПОЛ или Международная организация уголовной полиции, штаб-квартира которой в настоящее время находится в Лионе, Франция, является международным правоохранительным органом. Однако это не так. Интерпол – это прежде всего система связи, позволяющая полиции разных государств быстро вступать в контакт друг с другом, обмениваться информацией и уведомлять о лицах, находящихся в розыске.

Интерпол создает в странах-членах свои национальные центральные бюро (НЦБ), которые исполняют роль справочных центров, представляют информацию по запросам из-за рубежа и обеспечивают оперативную и эффективную помощь полиции других стран. Помощь Интерпола заключается в предоставлении услуг связи и доступе к базам данных, которые пополняются и используются различными НЦБ. Система не является строго централизованной: НЦБ могут напрямую связываться друг с другом.

Время от времени Интерпол жалуется, что помощь, предоставляемая некоторыми странами-членами, неэффективна или недостаточна. Ясно, что такое положение дел недопустимо. Первым шагом для любой страны, ведущей борьбу с коррупцией, должна стать проверка эффективности работы ее НЦБ. Если это звено цепи слабо, то и все другие элементы системы борьбы с коррупцией, также будут слабы.

Непосредственное пользование гражданами (в том числе и России), пострадавшими от коррупции возможностями НЦБ Интерпола, к сожалению, невозможно, поскольку это право принадлежит исключительно правоохранительным органам и обычно обусловлено предварительным возбуждением уголовного дела. В результате возникает замкнутый круг: для отправки международного запрос необходимо возбудить уголовное дело, а для возбуждения уголовного дела необходимо получить ответ на международный запрос. Необходимо учесть сложившуюся практику, когда международные запросы по делам с суммой ущерба менее 100 тыс. долларов США исполняются крайне медленно и неохотно.

«Уведомления-молнии» и выдача преступников

Одним из самых примечательных инструментов Интерпола в его деятельности против коррупции являются «уведомления-молнии». Они используются силами полиции для уведомления штаб-квартиры Интерпола о розыске конкретного лица и о том, что в случае его ареста будет послан запрос о выдаче его для предъявления обвинения. После ареста обвиняемого вступают в действие процедуры экстрадиции, предусмотренные двусторонними договорами между данными странами. Отсутствие соглашения об экстрадиции (например, у России нет договоров об экстрадиции с Соединенными Штатами Америки и большинством стран Европы) или специальной договоренности между правительствами в подобных случаях обычно приводило к необходимости освобождения обвиняемого из-под стражи. После подписания в январе 1999 г. значительным числом европейских стран (включая Россию) Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию лица, совершившие коррупционные преступления, уже не смогут использовать территорию этих стран для того чтобы избежать уголовного преследования. Однако это не лишит их возможности выбирать страну с наиболее мягким наказанием за совершенные коррупционные правонарушения.

Поэтому очень важно, чтобы уже на начальных стадиях борьбы с коррупцией каждая страна внимательно рассмотрела существующие соглашения об экстрадиции, имея в виду, что разыскиваемым преступникам не должна предоставляться «тихая гавань», где они могут избежать наказания.

Получение помощи из-за рубежа

Каждая страна должна рассмотреть разные варианты действий на случай, если преступник скрывается и находится на территории другой страны. Даже в тех случаях, когда существуют соглашения об экстрадиции, страна, посылающая запрос о выдаче преступника, должна представить органам власти или суду той страны, где находится преступник, доказательства того, что ею соблюдены все необходимые условия для выдачи обвиняемого. Данные условия должны быть оговорены в официальном соглашении между двумя странами.

Но каким образом можно доказать обвинения? Как правило, все доказательства находятся на территории той страны, которая требует выдачи преступника. В условиях, когда число международных преступлений постоянно растет, как можно ожидать от полиции одной страны, что она сумеет провести расследование в отношении лиц, чья преступная деятельность охватывает несколько государств?

В прошлом ответ был довольно простым – полиция бездействовала. Полиция конкретной страны не имеет законных полномочий по проведению оперативно-следственных мероприятий на территории другой страны. У нее нет и права арестовать подозреваемого, если даже она его найдет. Все обстоит как раз наоборот. Как правило, суверенные государства не приемлют операций иностранной полиции на своей территории.

Однако сегодня всеми признается, что интернационализация преступлений (включая торговлю наркотиками, финансовые махинации и терроризм) диктует необходимость того, чтобы государства пересмотрели свое традиционное нежелание применять уголовное законодательство других стран и расширили масштабы взаимной правовой помощи. «Неофициальная» помощь, например, использование иммиграционных законов для депортации лиц, находящихся в розыске, в общем случае неприемлема, поскольку она совершается в обход важных процессуальных гарантий и зачастую неконституционна. Сотрудничество следует поставить на официальную основу, оформив его либо договором, либо законодательным актом, отражающим передовой опыт и находящимся в соответствии с международными нормами защиты прав человека[167].

Швейцария наступает на «спящие» счета

Ассоциация швейцарских банкиров исследовала счета, открытые до 1945 г. (т.е. бездействующие более 50 лет) и обнаружила их в количестве 839 с общей суммой вкладов около 36 миллионов долларов. По швейцарскому банковскому законодательству, банки остаются «управляющими» мертвых счетов и имеют право получать «управленческие проценты» за свои услуги даже по прошествии 50 лет. Было предложено создать Центральное розыскное управление, которое помогало бы законным наследникам найти свои средства. В соответствии с этим предложением, заинтересованное лицо должно предъявить свое право на наследство и доказать, что клиент умер не менее десяти лет назад или официально признан умершим в течение того же срока.

Вперед, к созданию системы официальной международной правовой помощи

Многие страны начинают осознавать необходимость заключения официальных соглашений об оказании международной правовой помощи, которые могут нанести серьезный удар по международной коррупции. Например, Совет Европы утвердил общие правила оказания взаимной правовой помощи, которые были переработаны 50 странами Британского содружества и приняли форму соглашения, которое министры юстиции этих стран в 1986 г. назвали «самым всеобъемлющим многосторонним соглашением такого рода» и которое, «по их мнению, может явить собой модель для более широкого международного сотрудничества». В соответствии с договоренностями в рамках Содружества, предусмотрены процедуры, обеспечивающие соблюдение прав обвиняемых, и одновременно в значительной степени облегчающие задачу обвинения в тех случаях, когда свидетель или веские доказательства находятся на территории другой страны-члена Содружества. Страны Содружества договорились оказывать друг другу помощь по идентификации лиц, поиску и сбору доказательств и обеспечению возможности для свидетеля дать показания либо в стране проживания, либо в той стране, где будет проходить суд. В раздел соглашения, посвященный вопросам борьбы с коррупцией, включены также положения о замораживании, аресте и конфискации доходов, приобретенных преступным путем. В рамках этого многостороннего соглашения о правовой помощи были также четко определены положения об экстрадиции в рамках Содружества[168].

Надежда министров юстиции стран Содружества на более широкое международное сотрудничество вскоре реализовалась, когда их работа была положена ООН в основу Конвенции ООН по борьбе с незаконной торговлей наркотиками и психотропными средствами 1980 г. Кроме того, многие страны не ограничивают подобные меры сферой борьбы с торговлей наркотиками, исходя из того, что столь эффективный метод следует распространить и на другие сферы. Меры по расширению международной правовой помощи следует всемерно поддерживать, если только они не нарушают международные нормы защиты прав человека и общечеловеческие понятия о справедливости.

Сразу после «Всеамериканского саммита» в Майами в декабре 1994 года страны Южной и Северной Америки стали решительно двигаться в том же направлении.

Группа Рио «За ликвидацию заповедников коррупции»

На 9-й встрече президентов стран Группы Рио в Кито все 14 государств пришли к соглашению изучить возможность введения механизма, который ликвидировал бы «заповедники коррупции» на континенте и исключил возможность для человека, обвиненного в коррупции в одной стране, найти убежище в другой. Президенты поддержали решение, принятое на Всеамериканском саммите в декабре 1994 года, и обязались содействовать скорейшему принятию Иберо-американской конвенции против коррупции, предложенной Венесуэлой.

Отклик на рекомендации ОЭСР о мерах по борьбе с взяточничеством в международном бизнесе

Начиная с 80-х годов, когда бизнес принял транснациональный характер, взяточничество больше уже нельзя рассматривать как явление, свойственное исключительно развивающимся странам. Для американского бизнеса были установлены определенные ограничительные рамки Законом об иностранной коррупции. Начиная с конца 80-х годов, правительство Соединенных Штатов стало оказывать сильное давление на правительства других стран-членов ОЭСР с целью заставить их предпринять аналогичные действия. В мае 1994 г. было принято решение «рекомендательного характера»[169], призывающее (но не обязывающее) государства-члены предпринять серию конкретных шагов с целью «сдерживания, предотвращения и борьбы с взяточничеством иностранных чиновников при совершении деловых операций за рубежом» и информировать друг друга о «конкретных шагах» осуществленных в плане пересмотра и реформирования следующих аспектов:

• уголовного права и его применения в отношении взяточничества иностранных чиновников;
• гражданского, коммерческого, административного права и нормативных актов, определяющих взяточничество как преступное деяние;
• нормативных актов и сложившейся практики в сфере налогообложения, дабы избежать даже косвенного благоприятствования взяточничеству;
• требований к бухгалтерскому учету в частных компаниях с целью обеспечения надлежащего контроля за любыми платежами;
• банковских, финансовых и иных мер по обеспечению должного учета и доступности соответствующих документов для проверок и расследований;
• законов и инструкций, имеющих отношение к субсидиям, лицензиям, контрактам и любым льготам, предоставляемым государством, предусмотрев возможность отказа в предоставлении подобных льгот в качестве наказания за взяточничество.

Наконец, 21 ноября 1997 г. Конференцией полномочных представителей 28 стран- членов ОЭСР была принята Конвенция по борьбе с подкупом должностных лиц. иностранных государств при проведении международных деловых операций [170]

В качестве основы для будущих действий крайне важна реакция на эту инициативу не только основных промышленно развитых государств и стран-экспортеров (которая уже нашла свое частичное выражение в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию), но и развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки. Без отклика со стороны стран, на которые транснациональное взяточничество оказывает наиболее негативное влияние, новая инициатива ОЭСР может иметь лишь очень скромные результаты. Подключение к инициативе развивающихся стран и стран, в экономике которых еще недавно господствовали принципы централизованного планирования, имеет огромное значение для обуздания транснационального взяточничества.

Уголовно-правовые санкции

Рекомендации ОЭСР предполагают усовершенствование существующего законодательства и включение в него понятия «экс-территориального взяточничества». Пока только Соединенные Штаты приняли специальный закон (Закон об иностранной коррупции 1977 г. но и другие члены ОЭСР, вероятно, в скором будущем дополнят свое действующее законодательство. Например, российское уголовное законодательство позволяет распространять свое действие в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы государственной границы, если причинен ущерб национальным интересам . В странах «общего права», таких как Великобритания и Австралия, есть прецедент по дополнению действующего законодательства положениями, предусматривающими наказание за сговор с целью совершения правонарушения, которое считалось бы уголовным преступлением по законам данной страны, независимо от того, где оно совершено. Однако и в странах, где действует гражданский кодекс, и там, где действуют нормы общего права, необходимо доказать, что правонарушение (взяточничество или мошенничество) считается уголовным преступлением и по законам страны, где оно свершено.

Поэтому желательно, чтобы как можно больше стран приняли национальное законодательство, в соответствии с которым, взяточничество, замышляемое на территории данного государства, но осуществляемое в другом месте, считалось бы уголовным преступлением. Точно так же весьма полезно было бы ввести в законодательство норму, устанавливающую, что любое лицо, предлагающее взятку государственному чиновнику либо его агенту, даже если само это лицо находится за пределами страны, совершает уголовное преступление. Гонконгский закон о взяточничестве имеет четкое положение на этот счет[171].

Законы о борьбе с легализацией преступных доходов

Начиная с 1990 г., международным сообществом была предпринята серия мер, осуществленных в русле инициативы «Большой семерки», касающейся действий в финансовой сфере. Эти меры предусматривают придание статуса уголовного преступления «отмыванию» средств, полученных от торговли наркотиками или «иных преступных действий». В результате как минимум 40 стран, включая почти всех членов ОЭСР, приняли законодательные и административные меры для отслеживания через свои банковские системы средств, приобретенных преступным путем. Эти меры предусматривают предоставление коммерческими банками Центральному банку или следственным органам государства информации о поступлении вкладов, которые могут иметь незаконное происхождения. В ЕС эти мероприятия воплотились в директиву, имеющую обязательный характер для стран-членов.

Неясно, действительно ли эти меры борьбы с отмыванием денег помогут лишить взяточников их доходов. Страны, которые не участвуют в данных мероприятиях, но могут оказаться (возможно, сами того не осознавая) звеном в цепи отмывания денег, должны ввести соответствующее законодательство и сформулировать его таким образом, чтобы оно было направлено напрямую против доходов, полученных от взяточничества. Тот факт, что торговля наркотиками охватила страны Азии, Африки и Латинской Америки, до недавнего времени не имевшие к ней никакого отношения, подтверждает, что практически любое государство может быть использовано в качестве базы и перевалочного пункта для незаконной перекачки товаров и денежных средств. Вполне вероятно, что в течение ближайших нескольких лет будет принята международная конвенция о борьбе с транснациональной коррупцией. Подобная конвенция могла бы дать более быстрый эффект, если бы ко времени ее принятия как можно большее число стран уже ввело соответствующее законодательство.

Гражданско-правовые и административно-правовые меры

В предыдущих разделах данной Книги обсуждались различные механизмы борьбы против взяточничества и других форм коррупции в сфере государственного снабжения. Рекомендации ОЭСР особо подчеркивают необходимость включения в «черный список» участников тендера, уличенных во взяточничестве, дабы запретить им участвовать в любых будущих торгах. Законодательные положения, описанные выше, предполагают, конечно, привлечение нарушителей и к уголовной ответственности.

Ограничения в сфере международной правовой помощи

Обычно государство не имеет возможности оказать другому государству помощь, выходящую за пределы полномочий его собственных следственных и судебных органов. Поэтому за границей может не оказаться возможности для осуществления необходимых следственных действий (как, например, принудительный допрос).

Пока мировое сообщество не выработало единую систему международной правовой помощи, суд или власти страны, к которой другая страна обратилась за правовой помощью, должны удостовериться в том, «что стандарты правосудия и исполнения наказания в государстве, обратившемся с запросом, таковы, что выдача лица, скрывающегося от правосудия, не нарушает общих принципов справедливости»[172]. Следует задать еще несколько вопросов, касающихся определенных аспектов: имеют ли суды конкретной страны законные полномочия рассматривать дело; нет ли в деле политических мотивов; будет ли дело рассмотрено в обычном порядке (а не военным или иным специальным трибуналом); считалось ли правонарушение таковым в момент его совершения; соблюдается ли принцип верховенства закона. Многие страны также требуют гарантий неприменения смертной казни или телесных наказаний.

Кроме того, при оказании международной правовой помощи обычно применяется правило, согласно которому деяние должно признаваться преступлением по законам обеих стран (так называемая «двойная криминальность» и быть достаточно серьезным, т.е., как правило, за него должно быть предусмотрено наказание в виде лишения свободы не менее чем на год или два. Решение этой проблемы осложняется типичной в подобных случаях несопоставимостью терминологии, которая используется для описания преступлений в уголовном законодательстве разных стран. К сожалению, и сегодня договаривающиеся страны как и прежде не проявляют заметного интереса к тому, чтобы сопровождать договоры или межправительственные соглашения о правовой помощи по уголовным делам сравнительными комментариями сопоставимых норм. Это, как показал трехлетний опыт применения заключенного между Россией и США 30 июня 1996 г. Соглашения о правовой помощи по уголовным делам, может становиться одним из основных фактором низкой эффективности подобных документов.

Организационные требования

Необходимо повышение уровня профессионализма людей, работающих в области международной правовой помощи. Ясно, что важную роль при рассмотрении запросов о предоставлении такой помощи призвана сыграть дипломатическая служба. Однако международно-правовые нормы, а иногда и стесненные бюджеты правоохранительных органов не всегда позволяют рассматривать подобные запросы и принимать по ним адекватные меры без всяких ограничений.

Необходима «центральная власть». Хотя аналогичные службы уже существуют в соответствии с рядом договоров, большинство сотрудников этих служб нуждается в серьезной профессиональной переподготовке, чтобы система международной правовой помощи работала четко и эффективно. Программа ООН по контролю за распространением наркотиков и секретариат Британского содружества могут оказать консультативную помощь и организовать обучение персонала. Они также могут дать консультации по вопросу о том, насколько эффективно национальное законодательство и международные договоры.

Часть четвертая. Справочный отдел.

А. Глоссарий [173]

Административный коррупционный проступок (см. коррупционный проступок административный).

Активный коммерческий подкуп (см. коммерческий подкуп активный).

Беловоротничковая преступность - условное наименование совокупности преступлений, совершенных должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственных функций (чиновниками). Понятие Б.п. введено в научный оборот американским криминологом Э. Сатерлендом.

Борьбы с коррупцией концепция - комплекс основных теоретических положений, раскрывающих социально-экономические условия, состояние и прогноз развития коррупции, совокупность основных понятий, цели, задачи, принципы и главные направления борьбы с коррупцией.

Борьбы с коррупцией программа - документ, определяющий систему мер борьбы с преступностью посредством указания задач, средств, способов, этапов механизма реализации соответствующих мер системы, а также показатели ожидаемых результатов.

Взятка - деньги, ценные бумаги, иное имущество или выгоды имущественного характера передаваемые взяткополучателю за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц (ч.1 ст.290 УК РФ).

Взятка-подкуп - взятка, которая получена (передана) до совершения (уклонения от совершения) в интересах взяткодателя того или иного действия.

Взятка-вознаграждение - взятка, полученная (переданная) после совершения в пользу взяткодателя определенных действий (акта бездействия).

Взятки крупный размер - сумма денег, стоимость ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера, превышающие триста минимальных размеров оплаты труда (прим. к ст.292 УК РФ).

Взятки получение - получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц:

• если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе (ч.1 ст.290 УК РФ); см. также мздоимство;
• за незаконные действия (ч.2 ст.290 УК РФ); см. также лихоимство.

Взятки дача - передача взятки должностному лицу лично или через посредника (ч.1 ст. 291 УК РФ).

Взяткодатель - любое физическое вменяемое лицо, достигшее шестнадцатилетнего возраста, передавшее взятку должностному лицу лично либо через посредника.

Взяткополучатель - должностное лицо, получившее взятку лично либо через посредника.

Взяточничество - дача взятки, получение взятки, посредничество во взяточничестве (ст. 290 и 291 УК РФ).

Воспрепятствование работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума, соединенное с подкупом - вмешательство в деятельность любой из названных комиссий посредством предоставления незаконных вознаграждений одному или нескольким членам избирательной комиссии или комиссии по проведению референдума (п.«а» ч.2 ст.141 УК РФ).

Выгода (преимущество) при злоупотреблении полномочиями - любая польза в виде имущества, услуги или льготы, а также иных преимуществ как имущественного (например, увеличение конкурентоспособности), так и неимущественного (например, повышение уровня деловой репутации) характера.

Государственная служба - профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст.2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 5 июля 1995 г.).

Гражданско-правовой коррупционный деликт (см. коррупционный деликт гражданско-правовой).

Дисциплинарный коррупционный проступок (см. коррупционный проступок дисциплинарный).

Должностное лицо (применительно к гл.30 УК РФ):

• лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющее
• организационно-распорядительные
• административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации (прим. 1 к ст. 285 УК РФ).

Злоупотребление полномочиями - использование лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, своих полномочий вопреки законным интересам этой организации и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам, если это деяние повлекло причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства (ч. 1 ст. 201 УК РФ).

Злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами - использование частным нотариусом или частным аудитором своих полномочий вопреки задачам своей деятельности и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам, если это деяние причинило существенный вред правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства (ч.1 ст. 202 УК РФ).

Использование частным нотариусом своих полномочий вопреки задачам своей деятельности - действие (бездействие) соответствующего лица, связанное с реализацией им прав и (или) обязанностей, предусмотренных ст.14 и 15 Основ законодательства РФ о нотариате, которое противоречит задачам нотариальной деятельности, т.е. совершено с нарушением положений данного нормативного акта (например, разглашение частным нотариусом сведений, которые ему стали известны в связи с совершением нотариальных действий, за исключением случаев, предусмотренных ч.4 ст.5 названных Основ, в том числе, путем оглашения соответствующих документов или выдачи их лицам, не от имени которых или не по поручению которых совершены соответствующие действия; совершение нотариальных действий, противоречащих законодательству РФ или международным договорам; уклонение от совершения нотариальных действий без законных к тому оснований (ч.1 ст.16 и ст.48 указанных Основ); непредставление в налоговый орган справки о стоимости имущества, переходящего в собственность гражданина (ч.4 ст.16 Основ), или представление ее в искаженном виде; совершение нотариального действия с нарушением требований о месте их совершения (ст. 40 Основ); отложение или приостановление совершения нотариальных действий с нарушением соответствующих оснований и сроков (ст.40 Основ); совершение нотариальных действий с нарушением установленного порядка их совершения (ст.42 - 47, 50 - 106 Основ)).

Использование аудитором своих полномочий вопреки задачам своей деятельности - действие (бездействие) данного лица, связанное с реализацией им прав и обязанностей, предусмотренных п.13 и 14 Временных правил аудиторской деятельности в РФ, которое противоречит задачам аудиторской деятельности, т.е. совершено с нарушением положений указанных Временных правил ( например, передача аудитором (аудиторской фирмой) полученных в процессе аудита сведений третьим лицам для использования этих сведений в целях предпринимательской деятельности (п.8 Временных правил); проведение проверки аудиторами, являющимися учредителями, собственниками, акционерами, руководителями и иными должностными лицами проверяемого экономического субъекта, несущими ответственность за соблюдение бухгалтерской (финансовой) отчетности, либо состоящими с указанными лицами в близком родстве или свойстве (п/п.«а» п.8 Временных правил); проведение проверки аудиторскими фирмами в отношении экономических субъектов, являющихся их учредителями, собственниками, акционерами, кредиторами, страховщиками, а также в отношении которых данные фирмы являются учредителями, собственниками, акционерами; а также в отношении экономических субъектов, являющихся их дочерними предприятиями, филиалами.

Информкоррупция - понятие, обозначающее явление существенно искаженного отражения реальной коррупции средствами массовой информации. По объему и общественной опасности И. может многократно превосходить или быть меньшей, чем реальная коррупция.

Коммерческий подкуп активный - незаконная передача лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение действий (бездействия) в интересах дающего в связи с занимаемым этим лицом служебным положением (ч.1 ст. 204 УК РФ).

Коммерческий подкуп пассивный - незаконное получение лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное пользование услугами имущественного характера за совершение действий (бездействия) в интересах дающего в связи с занимаемым этим лицом служебным положением (ч.3 ст. 204 УК РФ).

Коммерческого подкупа предмет:

• деньги
• ценные бумаги
• иное имущество
• услуги имущественного характера, имеющие материальную форму, т.е. действия или совокупность действий, направленных на удовлетворение потребностей другого лица и подлежащих оплате.

Примерный (не исчерпывающий) перечень таких услуг приведен в п.2 ст.779 ГК РФ и включает в себя услуги связи, медицинские, ветеринарные, аудиторские, консультационные, информационные, услуги по обучению, туристскому обслуживанию. К иным подлежащим оплате услугам могут относиться услуги, предусмотренные гл.37, 38, 41, 44, 45, 46, 47, 48, 51, 53 ГК РФ, к которым применяются специальные правила правового регулирования.

Концепция борьбы с коррупцией (см. борьбы с коррупцией концепция).

Коррумпатор - лицо, предоставляющее незаконные преимущества государственным и негосударственным служащим, обладающим специальной деликтоспособностью.

Коррупционная преступность - относительно-массовое социально-правовое явление, включающее совокупность коррупционных преступлений и лиц их совершивших.

Коррупционная преступность латентная - общественно опасные коррупционные деяния, не получившие по тем или иным причинам отражения в официальной уголовной статистике.

Коррупционные правонарушения - содержащие признаки коррупции проступки, запрещенные нормами права под угрозой юридической ответственности.

Коррупции типы - наиболее общие проявления коррупции, состоящие из этических нарушений (отклонений) и правонарушений.

Коррупции виды - менее общие проявления коррупции, проявляющиеся в подкупе и продажности, коррупции «верхов» и «низов», коррупции в государственном (муниципальном) и негосударственном секторах.

Коррупции профилактика (предупреждение) (гр. prophylakticos - предохранительный) - совокупность мер направленных на выявление, ограничение или нейтрализацию факторов коррупции, общественной опасности личности коррупционера, а также на устранение факторов возникновения и распространения отдельных видов и форм коррупции.

Коррупционных правонарушений виды:

• гражданско-правовые деликты
• дисциплинарные проступки
• административные проступки
• преступления

Коррупционный деликт гражданско-правовой:

• принятие в дар работниками государственных и муниципальных учреждений, учреждений социальной защиты и иных подобных учреждений подарков (имущества или имущественных прав) от граждан, находящихся в них на лечении, содержании или воспитании супругами и родственниками этих граждан; а также дарение таким работникам подарков в связи с указанными обстоятельствами.
• принятие в дар и дарение подарков государственным служащим и служащим органов муниципальных образований в связи с их должностным положением или с исполнением последними служебных обязанностей, при условии, что стоимость любого подарка во всех случаях не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда (ст.575 ГК РФ).

Коррупционный проступок административный - административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, совершенное с использованием служебного положения с целью получения незаконных преимуществ (например, мелкое хищение чужого имущества совершенное путем присвоения или растраты государственным, муниципальным, иным публичным служащим или служащим коммерческой или иной организации - ст.49).

Коррупционный проступок дисциплинарный (вид административного правонарушения) - использование государственным, муниципальным или иным публичным служащим, либо служащим коммерческой или иной негосударственной организации своего статуса для получения преимуществ вопреки установленному законодательством (иным нормативным регулированием) порядку несения соответствующей службы, за которое предусмотрено дисциплинарное взыскание (например, осуществление сотрудником органа внутренних дел предпринимательской деятельности вопреки ч.2 ст.10 Положения о службе в органах внутренних дел[174]).

Коррупционное преступление - предусмотренное УК РФ общественно опасное деяние, непосредственно посягающие на авторитет публичной службы, выражающееся в незаконном получении государственным, муниципальным или иным публичным служащим, либо служащим коммерческой или иной организации (в том числе, международной) каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот) либо в предоставлении последним таких преимуществ.

Коррупционных преступлений основные виды - коррупционные преступления, которые непосредственно в основном посягают на интересы, в том числе службы и государственной либо местной власти

• публичные коррупционные преступления: злоупотребление должностными полномочиями (ст.285 УК РФ); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст.289); получение взятки (ст.290); дача взятки (ст.291); служебный подлог (ст.292); подкуп свидетеля, потерпевшего, эксперта или переводчика (ч.1 ст.309 УК РФ);
• непубличные коррупционные преступления: злоупотребление полномочиями (ст.201 УК РФ); злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами (ст.202); коммерческий подкуп (ст.204 УК РФ).

Коррупционного преступления признаки:

• непосредственное нанесение ущерба авторитету публичной службы (государственной службы, службы в органах местного самоуправления, непосредственному исполнению функций органов государственной власти), а также непубличной службы (службы в коммерческих и иных организациях);
• незаконный (противоправный) характер получаемых государственным (муниципальным) служащим или иным публичным служащим, либо служащим коммерческой или иной организации преимуществ (имущества, услуг или льгот);
• использование виновным своего служебного положения вопреки интересам службы;
• наличие у совершившего коррупционное преступление, признаков лица, принадлежащего к одной из категорий, указанных в примечаниях к ст.285 и ст.201 УК РФ, за исключением дачи взятки должностному лицу (ст.291 УК РФ) и активного подкупа (ч.1 или 2 ст.204 УК РФ), которые наказываются вне зависимости от обладания виновным служебным статусом;
• наличие у виновного умысла на совершение действий (акта бездействия), объективно причиняющих ущерб интересам публичной или непубличной службы;
• наличие у виновного корыстной или иной личной заинтересованности.

Коррупционной пораженности населения индекс (IC) - показатель коррупционной пораженности социума, характеризующийся числом лиц, совершивших коррупционные правонарушения, выявленных в течение определенного периода на определенной территории в расчете на 100 тыс. чел. населения, проживающего на данной территории.

Рассчитывается по формуле:

                                              mc ·  105
                                 IС  =  --------------------
                                                      N

, где

mc - число лиц, выявленных в связи с совершением коррупционных правонарушений за определенный период на определенной территории;

N - численность населения, проживающего на данной территории.

105 - единая расчетная база.

Коррупционной пораженности специальный индекс (ICs) - показатель коррупционной пораженности публичной или непубличной службы, их органов или аппаратов, характеризующийся отношением числа служащих, выявленных в связи с совершением коррупционных правонарушений в течение определенного периода на определенной территории, к общему числу служащих таких службы, органа (подразделения органа) или аппарата.

Рассчитывается по формуле:

                                                    mc
                                ICs  =  --------------------
                                                      M

, где

mc - число служащих, выявленных в связи с совершением коррупционных правонарушений в течение определенного периода на определенной территории;

M - общее число служащих таких службы, органа (подразделения органа) или аппарата.

Коррупционной пораженности коэффициент (KC) - - показатель коррупционной пораженности социума, характеризующийся числом коррупционных правонарушений, зарегистрированных в течение определенного периода на определенной территории в расчете на 100 тыс. чел. населения, проживающего на данной территории.

Рассчитывается по формуле:

                                                   nc ·  105
                                 KС  =  --------------------
                                                       N

, где

nc - число коррупционных правонарушений, зарегистрированных в течение определенного периода на определенной территории;

N - численность населения, проживающего на данной территории.

105 - единая расчетная база.

Коррупционной виктимности населения уровень (Wc) - удельный вес физических и юридических лиц, подвергавшихся вымогательству со стороны служащих государственных и негосударственных организаций с целью получения незаконных преимуществ.

Рассчитывается по формуле:

            
                                                     nw
                                 Wc = -------------------- · 100% 
                                                      N

, где

nw - численность физических и юридических лиц, подвергавшихся в истекший период (например, в течение года) вымогательству со стороны служащих государственных и негосударственных организаций

N - численность населения, проживающего на данной территории.

Коррупционная пораженность населения (социума) - интенсивность коррупционных проявлений, характеризующаяся относительными показателями частоты совершения актов коррупции (коэффициент коррупционной пораженности) и коррупционной активности граждан (индекс коррупционной активности) в расчете на определенную численность населения (обычно на 100 тыс. чел.).

Коррупциогенный фактор (см. фактор коррупциогенный).

Коррупционер - служащий государственной, муниципальной (должностное или не должностное лицо) или негосударственной (лицо, выполняющее управленческие функции или не выполняющее таковых) организации, обладающий специальной деликтоспособностью (т.е. способностью нести юридическую ответственность за совершение акта коррупции), признанный виновным в совершении коррупционного правонарушения на основании судебного решения или в ином установленном законом порядке (например, в случае совершения дисциплинарных коррупционных проступков).

Коррупция (от лат. corruptio - разламывать, портить, повреждать)

1. Социальное явление, включающее совокупность этических и правовых нарушений, выражающихся в использовании служащими своего статуса в целях незаконного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ, а также предоставление им таких благ и преимуществ.
2. Использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими, либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе, международных) своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) либо предоставление последним таких преимуществ.
3. Не предусмотренное законом принятие материальных и нематериальных благ и преимуществ публичными служащими (государственными, муниципальными служащими; лицами, непосредственно исполняющими полномочия государственных органов; иные лица, исполняющие публичные функции), а также подкуп данных лиц, путем предоставления им указанных благ и преимуществ физическими и юридическими лицами (ст. 2 проекта Федерального закона «О борьбе с коррупцией», подготовленного рабочей группой Комитета по безопасности Государственной Думы Федерального Собрания РФ).
4. Подкупаемость и продажность государственных, муниципальных или иных публичных служащих, либо служащих коммерческих или иных организаций (в том числе, международных), достигшие такого уровня распространенности, при котором незаконный порядок реализации ими своих служебных полномочий становится господствующим.

Корысть - одно их альтернативных свойств коррупционных правонарушений, выражающееся в стремлении обогатиться или обогатить других лиц за счет чужого имущества или прав на него с нарушением установленного правовыми нормами и договорами порядка распределения материальных благ.

Лихоимство (устар.) - получение лицом, состоявшим на государственной или общественной службе каких-либо преимуществ за совершение незаконных действий (бездействия) по службе (см. ст.402 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.).

Лицо, занимающее государственную должность Российской Федерации (применительно к УК РФ) - лицо, занимающее должность, устанавливаемую Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов . Например, Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, федеральные министры, Председатели Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Счетной палаты РФ и т.д. [175] (прим.2 к ст. 285 УК РФ).

Лицо, занимающее государственную должность субъекта Российской Федерации (применительно к УК РФ) - лицо, занимающее должность, устанавливаемую конституцией или уставом субъекта Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Например, президенты республик, губернаторы краев, областей, депутаты органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ и т.д.(прим.3 к ст. 285 УК РФ).

Мздоимство (устар.) - получение в нарушение установленного законом порядка лицом, состоявшим на государственной или общественной службе, каких-либо преимуществ за совершение законных действий (бездействия) по службе (см. ст.401 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.).

Незаконная передача подкупаемому предмета коммерческого подкупа - любое противоречащее законам РФ или основанным на них иным нормативным актам, а также договорам отчуждение в пользу виновного соответствующих ценностей, в т.ч. передача прав на них.

Незаконное пользование услугами имущественного характера - это извлечение полезных свойств возмездных услуг имущественного характера без оплаты или с меньшей оплатой либо в нарушение запретов, установленных правилами проведения профессиональных спортивных соревнований.

Незаконное оказание услуг имущественного характера при коммерческим подкупе - совершение в пользу виновного противоречащих законам или основанным на них иным нормативным актам, подлежащих оплате действий, направленных на удовлетворение потребностей последнего (например, бесплатное предоставление услуг, подлежащих оплате, и предоставление таких услуг на платной основе, но с нарушением установленного законом или основанным на нем иным правовым актом порядка предоставления или оплаты таких услуг (например, бесплатное открытие подкупаемому банковского счета, которое согласно требованию соответствующего публичного договора подлежит оплате).

Незаконное участие в предпринимательской деятельности - учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, если эти деяния связаны с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме (ч.1 ст. 289 УК РФ).

Пассивный коммерческий подкуп (см. коммерческий подкуп пассивный).

Подкуп свидетеля, потерпевшего, эксперта или переводчика - подкуп свидетеля, потерпевшего в целях дачи ими ложных показаний или эксперта в целях дачи им ложного заключения или ложных показаний, а равно переводчика с целью осуществления им неправильного перевода (ч.1 ст. 309 УК РФ).

Подкуп спортсменов (пассивный) - незаконное получение спортсменами денег, ценных бумаг или иного имущества, переданных им в целях оказания влияния на результаты указанных соревнований, а равно незаконное пользование спортсменами услугами имущественного характера, предоставленными им в тех же целях (ч.3 ст.184 УК РФ).

Подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов (активный) - подкуп спортсменов, спортивных судей, тренеров, руководителей команд и других участников или организаторов профессиональных спортивных соревнований, а равно организаторов или членов жюри зрелищных коммерческих конкурсов в целях оказания влияния на результаты этих соревнований или конкурсов (ч.1 ст.184 УК РФ).

Подкуп иных участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов (пассивный) - незаконное получение денег, ценных бумаг или иного имущества, незаконное пользование услугами имущественного характера спортивными судьями, тренерами, руководителями команд и другими участниками или организаторами профессиональных спортивных соревнований, а равно организаторами или членами жюри зрелищных коммерческих конкурсов в целях, указанных в части третьей настоящей статьи (ч.4 ст.184 УК РФ).

Профилактика коррупции ( см. коррупции профилактика).

Представитель власти (применительно к УК РФ) - должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости (примечание к ст.318 УК РФ)

Превышение должностных полномочий - совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства ( ч.1 ст. 286 УК РФ). Является коррупционным преступлением лишь в случаях наличия у виновного корыстной или иной личной заинтересованности.

Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации - неправомерный отказ в предоставлении или уклонение от предоставления информации (документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации, если эти деяния совершены должностным лицом, обязанным предоставлять такую информацию (ч.1 ст. 287 УК РФ). Является коррупционным преступлением лишь в случаях наличия у виновного корыстной или иной личной заинтересованности.

Присвоение полномочий должностного лица - присвоение государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, полномочий должностного лица и совершение им в связи с этим действий, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций (ч.1 ст.288 УК РФ). Является коррупционным преступлением лишь в случаях наличия у виновного корыстной или иной личной заинтересованности.

Присвоение или растрата коррупционные - хищение чужого имущества, вверенного виновному, совершенное лицом с использованием своего служебного положения (ч.2 ст. 160 УК РФ).

Присвоение или растрата коррупционные в крупном размере - хищение чужого имущества, вверенного виновному, совершенное лицом с использованием своего служебного положения, на сумму превышающую пятьсот минимальных размеров оплаты труда (п. «б» ч.3 ст. 160 УК РФ и прим. 2 к ст. 158 УК РФ).

Провокация взятки либо коммерческого подкупа - попытка передачи должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческих или иных организациях, без его согласия денег, ценных бумаг, иного имущества или оказания ему услуг имущественного характера в целях искусственного создания доказательств совершения преступления либо шантажа (ч.1 ст.304 УК РФ).

Служба в органах местного самоуправления - профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления, функционирующий в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 г. в редакции федеральных законов от 10 апреля 1996 г., 23 октября 1996 г., 14 февраля 1997 г.

Служебный подлог - внесение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности (ч.1 ст. 292 УК РФ).

Фактор коррупциогенный - явление или группа явлений (факторный комплекс) порождающих или способствующих порождению или росту коррупции. К числу таких факторов традиционно относятся, например, неопределенность правовых норм, закрытость (непрозрачность) правоприменительных процедур, отсутствие контроля общественности за распределением и использованием бюджетных средств и внешних заимствований.

В . Наиболее значительные даты в новейшей российской истории борьбы с коррупцией

1989 г. - в Министерстве внутренних дел создано 6-е управление, на которое (наряду с иными) возложена задача борьбы с коррумпированными связями устойчивых преступных сообществ;

1992 г. - в Министерстве внутренних дел создано Главное управление по организованной преступности (ГУОП), в число основных задач которого включена борьба с коррупцией[176];

1992 г. (4 апреля) - издан Указ Президента Российской Федерации «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», которым впервые установлена обязанность государственных служащих при назначении на руководящую должность представлять декларации не только о доходах, но и движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера.

1993 г. (13 июля) - одобрен Президиумом Верховного Совета РФ рабочий вариант официального проекта Закона РФ «О борьбе с коррупцией» (разработчики А.А. Аслаханов и С.В. Максимов) и направлен для обсуждения субъектами РФ;

1993 г. (16 апреля) - опубликован первый официальный проект Закона РФ «О борьбе с коррупцией» и проекты законов РФ «О внесении изменений и дополнений в УК РСФСР» в целях усиления борьбы с коррупцией (руководители рабочих групп Б.В. Волженкин и А.И. Долгова);

1993 г. - принят Верховным Советом РФ Закон РФ «О борьбе с коррупцией» (оставлен без рассмотрения Президентом РФ и до настоящего времени не подписан);

1993 г. - образована Межведомственная комиссия Совета безопасности РФ по борьбе с преступностью и коррупцией[177];

1994 г. - принята Федеральная программа РФ по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 гг., в которой в качестве самостоятельного выделен раздел 4 «Усиление борьбы с экономическими преступлениями и коррупцией»;

1995 г. - принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации Федерального Собрания РФ второй официальный проект Федерального закона РФ «О борьбе с коррупцией» (повторно отклонен Президентом РФ).

1995 г. - вступила в силу часть первая Гражданского кодекса РФ, ст. 545 которого разрешает государственным и муниципальным служащим принимать за законные действия по службе подарки, стоимость любого из которых не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда.

1995 г. - принят Федеральный закон «Об основах государственной службы», ст. 11 и 12 которого устанавливают основные антикоррупционные запреты (на выполнение другой оплачиваемой деятельности помимо педагогической, научной, иной творческой; на занятие предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц и др.).

1996 г. (13 июня) - подписан Президентом РФ за три дня до начала президентских выборов новый Уголовный кодекс РФ, согласно которому с 1 января 1997 г. преследуются совершение не только традиционных коррупционных преступлений (дача и получение взятки, злоупотребление должностными полномочиями), но и незаконное занятие должностными лицами предпринимательской деятельностью, коммерческий подкуп, злоупотребление полномочиями лицами выполняющими управленческие функции в коммерческих и иных организациях);

1997 г. (4 марта) - издан Президентом РФ Указ «О представлении лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе», которым повторно (после аналогичного Указа от 4 апреля 1992 г.) государственным служащим предъявлено требование декларировать не только свои доходы, но и имущество;

1997 г. - принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации третий проект Федерального Закона «О борьбе с коррупцией» (отклонен Президентом РФ);

1998 г. (20 июля) - подписан Федеральный закон «О государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемых физическими лицами доходам», в соответствии с которым государственному контролю подлежит приобретение в течение одного календарного года таких объектов как недвижимое имущество; воздушное или водное судно, наземное транспортное средство; акция, доля участия в уставном капитале; государственная ценная бумага; сберегательный сертификат; культурные ценности, золото в слитках, стоимость любого из которых на дату заключения сделки составляет не менее 1000 - кратного минимального размера оплаты труда в РФ** или нескольких таких объектов, суммарная стоимость которых составляет не менее 3000 минимальных размеров оплаты труда РФ (вступает в силу через 1,5 года после официального опубликования текста данного Федерального закона - ст. 11).

1999 г. (27 января) - подписана Министром внутренних дел РФ от имени РФ Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию***.

С. Избранная российская библиография

• Аникин А. Ответственность за взяточничество по новому УК // Законность. 1997. № 6.
• Аслаханов А.А. Особенности российской коррупции // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. М.: Учебно-консультационный центр «ЮрИнфоР», 1999.
• Астафьев Л.В. К вопросу о понятии коррупции // Коррупция в России: Состояние и проблемы. Материалы научно-практической конференции (26-27 марта 1996 года). Выпуск 2. М., 1996.
• Бирюков А.В. Добровольное сообщение о даче взятки как форма явки с повинной // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. М., 1999.
• Борзенков Г.Н. Уголовно-правовые меры борьбы с коррупцией // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1993. № 1.
• Босхолов С.С. Проблемы уголовной политики в сфере борьбы с коррупцией // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. М., 1999.
• Васин Ю.Г. О некоторых аспектах разработки поискового прогноза законодательной деятельности в сфере борьбы с коррупцией // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. М., 1999.
• Витвицкий А.А. Определение коррупции в английском уголовном праве // Правовые и организационные проблемы борьбы с коррупцией .М.: Академия МВД РФ, 1993.
• Власихин В.А., В.М. Николайчик. Определения преступлений, относящихся к коррупции по американскому законодательству (обзор нормативных актов и литературы) // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. М., 1999.
• Волженкин Б.В. Ответственность за взяточничество в истории советского уголовного законодательства (1918 - 1927 гг.). Проблемы уголовно-правовой борьбы с преступностью. М.: Академия МВД РФ, 1992.
• Волженкин Б.В. К вопросу о субъекте коррупционных правонарушений по проекту Уголовного кодекса Российской Федерации// Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и организованной преступностью в сфере экономики. Вып.1. М., 1995.
• Волженкин Б.В. Провокация или оперативный эксперимент? // Законность. 1996. № 6.
• Волженкин Б.В. Коррупция. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт Генеральной прокуратуры РФ, 1998.
• Галустьян О.А. Коррупция в деятельности органов внутренних дел и права человека // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. Под ред. С. Ринглер, В.А. Власихина, Л.Ю. Исмаиловой, С.В. Максимова. М.: Учебно-консультационный центр «ЮрИнфоР», 1999.
• Григорьев В.Н. Некоторые вопросы освобождения от уголовной ответственности в связи с добровольным сообщением о даче взятки // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. М., 1999.
• Голубев В.В. Взаимодействие следователей с оперативными аппаратами в расследовании преступлений // Коррупция в России: Состояние и проблемы. Материалы научно-практической конференции (26-27 марта 1996 года). Выпуск 2. М., 1996.
• Гридчин А.А. Международное сотрудничество и проблемы доказывания фактов коррупции // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. М., 1999.
• Дашкова Л.Г. Криминологические проблемы взяточничества: Автореф. канд. дисс. М.: Московская государственная юридическая академия, 1996.
• Дубоносов Е.С. Роль оперативного эксперимента в борьбе с коррупцией // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. М., 1999.
• Журавлев М.П. К вопросу совершенствования уголовно-правовых средств борьбы со взяточничеством // Коррупция в России: Состояние и проблемы. Материалы научно-практической конференции (26-27 марта 1996 года). Выпуск 2. М., 1996.
• Закон Российской Федерации «О борьбе с коррупцией» (официальный проект) // Российская газета. 1993. 16 апреля.
• Закон РФ «О борьбе с коррупцией» (проект) // Организованная преступность - 2.М.: Криминологическая ассоциация, 1993.
• Земскова А.В. О процессуальном регулировании прослушивания телефонных переговоров лиц с коррумпированными преступными связями // Коррупция в России: Состояние и проблемы. Материалы научно-практической конференции (26-27 марта 1996 года). Выпуск 2. М., 1996.
• Илларионов В.П. Использование возможностей частных детективов и охранных предприятий в борьбе с коррупцией // Коррупция в России: Состояние и проблемы. Материалы научно-практической конференции (26-27 марта 1996 года). Выпуск 2. М., 1996.
• Ильин О. Динамика коррупции после введения нового Уголовного кодекса РФ // Чистые руки.1999.№1.
• Кабанов П.А. Коррупция и взяточничество в России: исторические, криминологические и уголовно-правовые аспекты. Нижнекамск, 1995.
• Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. СПб., 1997.
• Комиссаров В.С. Уголовно-правовые аспекты борьбы с коррупцией // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1993. № 1.
• Коррупция в России может стать самой серьезной проблемой в международных отношениях. Центр стратегических и международных исследований (США) // Чистые руки.1999.№1.
• Коррупция в США. Аналитический обзор - М.: Академия МБ РФ, 1993.
• Красновский Г.Н. Международное сотрудничество в борьбе с коррупцией // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. М., 1999.
• Кувалдин В.П. Борьба с коррупцией в дореволюционной России // Коррупция в России: Состояние и проблемы. Материалы научно-практической конференции (26-27 марта 1996 года). Выпуск 2. М., 1996.
• Кузнецов В.А. К вопросу об отграничении осмотра места происшествия от обыска по уголовным делам о получении взятки // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. М., 1999.
• Кузнецова Н.Ф. Правонарушения и коррупция в сфере приватизации и распределения земель // Коррупция в России: Состояние и проблемы. Материалы научно-практической конференции (26-27 марта 1996 года). Выпуск 2. М., 1996.
• Кузнецова Н.Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1993. № 1.
• Куксов В.Н. Коррупция и международные мошенники // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. М., 1999.
• Кучеров И.И. Проявления коррупции в сфере налогообложения // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. М., 1999.
• Лунеев В.В. Коррупция, учтенная и фактическая // Государство и право. 1996. № 8.
• Максимов С.В. Предупреждение коррупции. Лекция. М.: Московский институт МВД РФ, 1994.
• Максимов С.В. Коррупционная преступность в России: правовая оценка, источники развития, меры борьбы // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. М., 1999.
• Максимов С.В., Максимова С.И. Коррупция в России и проблемы гражданского образования детей // Организационно-правовые проблемы предупреждения преступности несовершеннолетних. Материалы межведомственной научно-практической конференции. М.: Академия управления МВД РФ, 1999.
• Материалы Всероссийского совещания по вопросам борьбы с преступностью и коррупцией 13 февраля 1993 г. М., 1993.
• Мишин Г.К. Коррупция: понятие, сущность, меры ограничения. М., 1991.
• Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах / Отв. ред. Ф.М. Решетников. М., 1994.
• Панкратов В.В., Пристанская О.В. Уголовная ответственность за коррупцию (взгляд криминологов) // Правовые и организационные проблемы борьбы с коррупцией. М.: Академия МВД РФ, 1993.
• Пономарев П.Г. Уголовно-правовые проблемы противостояния коррупции // Актуальные проблемы теории и практики борьбы с организованной преступностью в России. М.: Московский институт МВД РФ, 1994.
• Пономарев П.Г. Понятие коррупции и уголовно-правовые средства ее сдерживания // Правовые и организационные проблемы борьбы с коррупцией. М.: Академия МВД РФ, 1993.
• Попов И.А. Деятельность органов предварительного следствия в системе МВД России по расследованию коррупции // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. М., 1999.
• Проект Федерального закона «О борьбе с коррупцией» и пояснительная записка (Аслаханов А.А., Максимов С.В.) // Правовые и организационные проблемы борьбы с коррупцией. М.: Академия МВД РФ, 1993.
• Райсмен В.М. Скрытая ложь. Взятки: «крестовые походы» и реформы. М., 1988.
• Ринглер М. Сюзан. Расследование и уголовное преследование высокопоставленных должностных лиц государства: практические соображения американского прокурора // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. М., 1999.
• Россия и коррупция: кто кого? // Российская газета. 1998.
• Россия и моровой опыт противодействия коррупции. Материалы конференции. Вып.1. М.: «Мир без коррупции», 1999.
• Селютин А.В. Подследственность взяточничества // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. М., 1999.
• Скобликов П.А. Нужна ли России самостоятельная федеральная служба для борьбы с организованной преступностью и коррупцией? // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. М., 1999.
• Суховарова Е.Л., Нестеров А.В. Трансформация коррупции в условиях перехода к рынку // Коррупция в России: Состояние и проблемы. Материалы научно-практической конференции (26-27 марта 1996 года). Выпуск 2. М., 1996.
• Темнов Е.И. Коррупция. Происхождение современного понятия // Актуальные проблемы теории и практики борьбы с организованной преступностью в России. Материалы научно-практической конференции. Вып.3. М.: Московский институт МВД РФ, 1994.
• Филин Г.А. Проблемы использования результатов оперативно-розыскной деятельности (ОРД) в расследовании преступлений // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. М., 1999.
• Цветков С.И. Международная коррупция и «отмывание денег // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. М., 1999.
• Шишков А.А. О форме расследования коррупционных преступлений // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. М., 1999.
• Яни П.С. Актуальные проблемы квалификации служебных преступлений // Проблемы борьбы с коррупцией. М., 1999.

* Авторы - проф. Темнов Е.И., преп. Березовская А.В.

** Автор - проф. С.В.Максимов.

[1] См.: Большая советская энциклопедия . М.: Сов. энциклопедия, 1977. Т.27.С.94.

[2] См.: Бартошек М. Римское право. Понятие, термины, определения. М., 1989. С.93.

[3] Machiavelli N. Opere Milano. 1954. P. 137, 139.

[4] Гоббс Т. Левиафан или материя, форма и власть государства церковного и гражданского. М., 1936. С. 229.

[5] Там же. С. 234.

[6] См.: Двинская уставная грамота 1397-1398 гг. // Российской законодательство X-XX веков. Т.3. М.: Юрид. лит., 1985. С.181,185.

[7] См.: Указ. ист. С.64.

[8] См.: Псковская Судная грамота // Российской законодательство X-XX веков. Т.1. М.: Юрид. лит., 1984. С.332, 337.

[9] См.: Словарь иностранных слов. М., 1954. С.369.

[10] См.: Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию. Совет Европы. Серия Европейских договоров. №173. Страсбург,1999. 27 янв. Подписана от имени Российской Федерации С.В. Степашиным. На 20 октября 1999 г. не ратифицирована Государственной Думой Федерального Собрания РФ

[11] Tanzi, Vito. Corruption, Governmental Activities, and Markets // IMF Working Paper, 1994. August. В документе утверждается, что когда нарушается принцип «вытянутой руки» и основой действий и решений становятся родственные отношения, это создает питательную среду для коррупции.

[12] Сами утверждения и другие подробности содержатся в Справочном томе.

[13] См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации.1993.№2.Ст.70.

[14] См.: Организованная преступность - 4. М.,1998. С.268.

[15] Включая некоррупционные виды этого преступления.

[16] См.: Бородин С.В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. М., 1990. С. 60.

[17] См., например: Преступность в России. Аналитическое обозрение. М., 1997. С. 3.

[18] См., например: Преступность и правонарушения. М., 1993. С. 163.

[19] На момент завершения работы над настоящим Пособием Генеральная прокуратура РФ продолжала устанавливать заинтересованность Управляющего делами Администрации Президента РФ П. Бородина в предоставлении швейцарской фирмы «Mabetex» необоснованных предпочтений при заключении контракта на реставрацию зданий Кремля.

[20] Например, в штате Новый Южный Уэльс, Австралия, министр по делам исправительных учреждений был приговорен к тюремному заключению за то, что за деньги предоставлял возможность досрочного освобождения осужденным наркодельцам.

[21] Разнообразные способы, которыми это достигается, в том числе правила государственных закупок, разработанные международными кредитными институтами, описываются в изд.: George Moody-Stuart. Good Guide to Bribery. Berlin: Transparency International, 1994.

[22] Недавние события в Европе показали, насколько широко распространена подобная практика в большинстве западноевропейских демократических стран: например, в Италии, Австрии, Франции, Испании, Бельгии. См.: Выпуски Вестника ТИ, (TI Newsletter).

[23] Сбор налогов в Танзании значительно упал в 1994 - 1995 гг. Говорят, что подобная практика широко распространена в Италии, где налогоплательщики (особенно крупные фирмы) обвиняют службу налоговой полиции в вымогательстве денег. Впрочем, степень их нежелания платить налоги должна стать предметом специального расследования.

[24] В Латинской Америке это настолько вошло в практику, что образовалась особая профессия "помощников", оказывающих услуги всем желающим заключать сделки с правительством. Иногда городские власти даже предоставляют им рабочие помещения. Некоторые политики-реформаторы разогняли таких "помощников" (например, Рональд Маклин Абароа, первый избранный мэр г. Ла-Пас, Боливия). Другие утверждают, что близкое знакомство подобных лиц с бюрократической системой является подспорьем в деятельности администрации и что они предоставляют клиентам реальные услуги. Такой довод мог бы считаться разумным, если бы не тот факт, что сами системы оказываются в зависимости от тех доходов, которые эти лица получают от граждан и передают чиновникам – из личных бесед с Рональдом Маклином Абароа и Валерией Мерино Дирани.

[25] Например, в Мехико-Сити получила распространение практика, когда патрульным полицейским приходится платить дань за свою должность, за патрульную машину, за оружие. Эти суммы передавались различным офицерам, ответственным за транспорт, оружие и общее руководство – из бесед с Майклом Хершманом.

[26] См.: Building a Global Coalition Against Corruption: Transparency International Report 1995. Berlin: Transparency International, 1995. P.16-17.

* Автор -проф. С.В.Максимов.

[27] Shleifer, Andrei, and Robert Vishney. Pervasive Shortages under Socialism // Rand Journal of Economics .1992. 23:237-246; Montias, J.M., and Susan Rose-Ackerman. Corruption in a Soviet-type Economy: Theoretical Considerations; Steven Rosefielde, Economic Welfare and the Economics of Soviet Socialism: Essays in Honor of Abraham Bergson. Cambridge: Cambridge Univ.Press, 1981.

[28] См., например: Stern, Mikhail, Defendant, the USSR vs. Dr. Mikhail Stern. New York: Urizen Books, 1977. Следует отметить, однако, что ситуация в разных странах восточного блока была различна. Существовали возможности подавать жалобы на местном и на общегосударственном уровне, а также используя профсоюзные каналы. Разумеется, в некоторых странах эти механизмы вполне прилично работали, по крайней мере, когда не затрагивались политические вопросы. Всемогущая служба безопасности также занималась экономическими проблемами и отчасти сдерживала развитие коррупции.

[29] Manzetti, Luigi. Economic Reform and Corruption in Latin America // North-South Isues. North-South Center, University of Miami, 1994. 3:1-6.

[30] Shleifer, Andrei, and Vishney, Robert. Corruption // Quarterly Journal of Economics. 1993.108:599-617.

[31] Rose-Ackerman, Susan. Reducing Bribery in the Public Sector . Trang, ed., 1994. P.21-28; Kaufman, Daniel. "Diminishing Returns to Administrative Controls and the Emergence of the Unofficial Economy: A Framework of Analysis and Applications to Ukraine // Economic Policy , 1994. December. P. 51-69.

[32] Frye, Tymothy. Caveat Emptor: Institutions, Credible Commitments and Commodity Exchanges in Russia. David Weimer, ed., 1993. Institutional Design. Kluwer.

[33] Alam, M.Shahid. Some Economic Costs of Corruption in LDCs // Journal of Development Studies 1991. 27:89-97. P.91.

[34] Там же.

[35] Там же. (Alam, Wade).

[36] Johnston, Michael. The Political Consequences of Corruption: Reassesment // Comparative Politics. 1986. July. P. 467-468.

[37] Поуп Дж. Доклад на семинаре Всемирного банка и Института развития экономики, посвященном вопросам реформирования государственной службы в англоговорящих странах Африки, Сомерсет Уэст, Южная Африка, 24-28 апреля 1995. См.: Langseth, Petter et ors. Civil Service Reform in Anglophone Africa . Washington: EDI-World Bank et ors, 1995.

[38] См.: Вестник ТИ (TI Newsletter). 1994. Март, июнь, сент.

[39] См.: Noonan, John T. Bribes. Los Angeles: University of California Press, Berkley, 1984. В классическом труде судьи Нунана отмечается, что взяточничество в форме «ответной благодарности» осуждалось в древних царствах Египта, Месопотамии и Палестины, а также в Риме времен Цицерона.

[40] Corruption, Democracy and Human Rights in Africa: речь на Форуме африканских лидеров «Коррупция, демократия и права человека в Африке» (Бенин). Котону, 1994. 19-21 сент. См.: Aderinwale, Ayodele. Corruption, Democracy, and Human Rights in West Africa. Ibadan: ALF Publications, 1995.

[41] См.: Преступность в России. Аналитические обозрения Центра комплексных социальных исследований и маркетинга. Вып.1-2. Серия: Политология. М., 1999. С.4.

[42] См.: Лунеев В.В. Преступность XX века. Мировой криминологический анализ. М.: Норма, 1997. С.277.

[43] См.: Максимов С.В. Эффективность общего предупреждения преступлений. М.: Академия МВД РФ, 1992.

[44] См.: Yufan Hao, Michael Johnson, Reform at the Crossroads: An Analysis of Chinese Corruption. Department of Political Science, Colgate University, Hamilton NY 1346, USA, 1995. January.

[45] Опрос общественного мнения проводился MORI. За период между 1983 (когда проводился предыдущий опрос) и 1993 годом рейтинг большинства профессиональных групп вырос. Рейтинг министров и политиков, и так очень низкий, вновь снизился. Однако рейтинг журналистов оказался еще ниже, упав с 19 до 10%, что свидетельствует о кризисе британских средств массовой информации. См. Standards in Public Life: First Report of the Committee on Standards in Public Life, Vol. 1: Report // London: HMSO, 1995. Р. 107. Результаты опроса содержатся в Справочном томе.

[46] Несмотря на это, по результатам опросов общественного мнения, проведенных ТИ в 41 стране (опрашивались бизнесмены, ведущие дела на международной арене), в 1995 году страна возглавляла список наименее коррумпированных стран. См.: Вестник ТИ (TI Newsletter) с приложением – историей генерального аудитора Новой Зеландии.

[47] Угланов А., Юрьев В. Президента обложили. Запахло отставкой? // Аргументы и факты. 1999. №36.

[48] Алчность чиновника Министерства обороны обошлась в 130 миллионов фунтов стерлингов // Observer (UK), 1994. 16 окт.

[49] Авторы вовсе не стремятся преуменьшить значение усилий по национальному воссоединению и перестройке, предпринимаемые президентом Музевени в Уганде. Там было принято решение повременить с официальным введением многопартийной системы. Все же для широкой публики остается тайной, каким образом отбираются члены политической элиты.

[50] См., например, новый закон о выборах в Гане от 1992 г.

[51] Например, в Новой Зеландии изначальным законодательным актом, регулирующим выборы, был закон «О предотвращении практики коррупции» от 1881 г.

[52] Конечно, политическим партиям нужно больше, чем деньги. Им нужны энергичные сторонники-энтузиасты для организации митингов, кампаний на улицах и т.д. Сравнительно бедные партии могут компенсировать недостаток средств многочисленностью добровольцев.

[53] См.: Мир за неделю.1999.№7 (9.10 - 16.10).

[54] См.: Мир за неделю. 1999. №1.

[55] Британский опыт показывает, что добровольная регистрация сама по себе не решает проблему. Чтобы система обеспечивала действенные средства защиты, необходимо введение обязательных требований по раскрытию источников дохода.

[56] См., например: Questions of Procedure for Ministers .Cabinet Office (UK). 1992. May.

[57] См.: Собрание законодательства РФ.1995.Ст.2990.

[58] Arusha Integrity Workshop, Arusha, Tanzania, 1995. 10-12 August. См.: Langan Patricia, Cooksey Brian. The National Integrity System in Tanzania. Washington: EDI-World Bank et ors, 1995.

[59] См.: Commonwealth Law Bulletin. Vol. 11. 1985. P. 308/

[60] Раздел 65.

[61] См.: Вологодцев Р. Деньги КПСС бродят по России // Аргументы и факты. 1999.№37.

[62] Кодекс содержится в Справочном томе.

[63] Регистрация того или иного лица в качестве кандидата в депутаты в России является юридическим препятствием к привлечению такого лица к уголовной ответственности. В случае победы на выборах этот иммунитет заменяется на депутатский.

[64] Putman, Robert D., Making Democracy Work. Р. 89; цитата из Alexis De Toqueville. Democracy in America. P.513-514.

[65] Orego, Claudio. Citizen Participation and the Strengthening of Accountability // Chile's Municipal Governments. 1995. April. P.6.

[66]См.: Шадрин А. Как вернуть в Россию миллиарды долларов // Аргументы и факты. 1999.№38.

[67] Rubio, Luis. Democracy and Institution Building in Mexico: A Case Study // Citizens, Strengthening Global Civil Society. CIVICUS. P.291.

[68] См.: Мысловский Е.Н. Внимание: «кидал -инвест». М.: Спас,1996. С.47.

[69] The Rise of the Non-Profit Sector // Foreign Affairs. 1994. July/August. Vol.73. No 4.

* В подготовке главы принимал участие проф. Л.М.Колодкин.

[70] Цит. по: Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. СПб.: Изд. «Альфа». 1997. С. 11.

[71] См.: Koop V. Korruption // Pеrlament. 1998. №9-10. Р. 2.

[72] См.: Гдлян Т., Додолев Е. Мафия времен беззакония. Ереван,1991.

[73] См.: Полозов Г.Ф. Оттеснение от образования неимущей молодежи - аморально и противозаконно // Прокурорская и следственная практика.1999.№1-2.С.92.

[74] Financial Times. 1994. 8 July; Вестник ТИ (TI Newsletter), 1994 сент..

[75] Например, бывший Президент Соединенных Штатов Ричард Никсон был полностью амнистирован при уходе в отставку, причем амнистия распространялась и на те преступления, которые он мог совершить, но о которых на тот момент ничего не было известно.

[76] См.: Klitgaard, Robert. А Framework for a Country Program Against Corruption // Accountability and Transparency in International Economic Development: The Launching of Transparency International / Deutsche Siftung filer intenationale Entwicklung - DSE. 1994.P.55.

[77] Mhembere, N., Rukobo, C. Fraud and Corruption: Experiences of Other African Countries. The Zimbabwe Institute of Public Administration and Management, 1992.

[78] Bariow, C.H.M. Ethical Codes for African Administrations: Nature, Continent, Limitations and Required Improvements // Sadig Rasheed, Dele Olowu, Ethics and Accountability in African Public Service. United Nations Economic Commission for Africa and African Association for Public Administration and Management, 1993. P.270.

[79] Этого можно достичь, если потребовать от должностного лица, принимающего решение, заполнять особую анкету, в которой данное лицо давало бы письменные гарантии отсутствия определенных негативных аспектов, сопутствующих данной конкретной сделке. При этом следует особо оговорить, какого уровня чиновники должны заполнять подобную анкету и на какие сделки такая анкета должна распространяться. Подобные декларации было бы сравнительно легко проверить.

[80] Atkinson, M., Mancuso, M. Edicts and etiquette: regulating conflict of interest in Congress and the House of Commons // Corruption and Reform. Vol. 7. Nol .1992. P. l -18.

[81] См.: Вестник ТИ (TI Newsletter).1994. Сент.

[82] См.: Гамов А. Скуратов раскрывает карты? // Комсомольская правда.1999. 12 окт.

[83] The Advice Service: The First Six Months. Second Report. 1994. Summer, Public Concern at Work. P.14.

[84] Financial Times.1995.21-22 October.

[85] Attorney-General v Fulham Corporation.1921.1. Ch. 440.

[86] Юристы называют это «Веднесберийским» безрассудством по названию знаменитого дела, в ходе которого эта доктрина была сформулирована.

[87] См.: Preston v.IRC .1985. AC 835.

[88] См.: Jeffrey Jowell, Anthony Lester QC .Proportionality: Neither Novel Nor Dangerous. опубликовано в: New Directions in Judicial Review: Current Legal Problems, Special Issue (Stevens & Sons» London).

[89] The Judge over Your Shoulder: Judicial Review of Administrative Decisions // Cabinet Office/Management and Personnel Office, HMSO,1987, откуда взята большая часть материалов данного раздела.

[90] Большое количество граждан в Великобритании сделали выбор в пользу службы омбудсмена. В газете Sunday Times от 14 августа 1994 г. содержится список таких служб, как: омбудсмен по персональным инвестициям, омбудсмен по инвестициям, по страхованию, по строительству, по банковской деятельности, по налогам, по недвижимости и по другим сферам деятельности администрации.

[91] Человек, занимавший пост омбудсмена в Замбии, писал, что «злоупотребление властью или плохое управление может принимать различные формы, например, коррупция, фаворитизм, взяточничество, кумовство, грубость, введение в заблуждение граждан в отношении их прав, неисполнение своих должностных обязанностей, злоупотребление властью, оставление без ответа корреспонденции и допущение задержек в выполнении государственных дел». См.: Annual Report of the Commission for Investigations. Zambia, Lusaka, 1975. P.3.

[92] Определение взято из пакистанского закона об организации службы омбудсмена.

[93] Hatchard, John.The Office of the Ombudsman. National Human Rights Institutions in the Commonwealth, Commonwealth Secretariat. London, 1992) Редакция выражает благодарность г-ну Хатчарду за помощь, оказанную при написании этой главы.

[94] Там же.

[95] См.: Хотите знать свои права? // Комсомольская правда. 1999. 1 сент.

[96] Служба омбудсмена в целом не оправдала ожиданий в англоязычных странах Африки, за исключением Намибии и Уганды. См.: Coldham, Simon. Legal Responses to State Corruption in Commonwealth Africa (готовится к публикации в ICLQ).

[97] Опыт показывает, что основания для увольнения омбудсмена должны быть такими же, как для увольнения членов Верховного суда. Иными словами, человек, занимающий этот пост, может быть смещен только в случае невозможности исполнения своих обязанностей в силу физической или психической недееспособности, либо нарушения закона. Обычно к процессу увольнения должен подключаться законодательный орган. Например, проголосовав двумя третями голосов за организацию трибунала во главе с верховным судьей.

[98] Артур Малони, цитата из отчета за пятый срок пребывания на посту омбудсмена в Тринидаде и Тобаго.

[99] К счастью, Международный институт омбудсмена активно взялся за организацию курсов обучения.

[100]Боясь потерять свою репутацию и влияние, члены британского Парламента пресекают прямой доступ к омбудсмену для своих избирателей (возможно, их цель – контроль за этим процессом). Жалобы должны направляться через избранных представителей. Это не соответствует передовому опыту и неизбежно вызывает опасения, что принципы справедливости будут нарушены. При такой организации дела жалобы на действия властей, как правило, попадают в руки представителей правящей партии.

[101] Nyrere, Julius. Freedom and Development/Uhuru na Maendeleo: a selection of writings and speeches 1968-73, Dar es Salaam, 1973. P.182.

* Автор - проф. С.В.Максимов

[102] См.: Официальное коммюнике встречи министров юстиции стран Британского содружества. Маврикий, 1993.

[103] См.: Федеральный закон «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации». Вступительная статья В.В. Демидова. М.: Изд-во «Городец»,1998.

[104] Это считается коррупцией «по правилам» или мздоимством, когда лицо требует взятку за исполнение обязанностей, которое оно должно исполнять по закону (см. главу 1). Сказанное вовсе не означает, что акт коррупции, совершаемый юристом для приобретения дохода «против правил», может быть оправдан с профессиональной точки зрения.

[105] См.: Заподинская Е. Академия Минюста стала пансионом для блатных // Коммерсант.1999.14 мая.

[106] Было принято несколько важных международных документов о независимости правосудия. Некоторые из них содержатся в Справочном томе.

[107] См.: Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. // Собрание законодательства РФ.1995. №33.

[108] См.: Commоnwealth Law Ministers Meeting Communiquй. Mauritius. 1993. 15-19 November. (текст этого коммюнике можно получить по адресу: Commonwealth Secretariat, Marlborough House, London SW1, United Kingdom).

[109] Подобные процедуры предусмотрены в проекте закона, который содержится в Справочном томе.

[110] Financial Times. 1994. 22 июля (Опубликовано в Вестнике ТИ (TI Newsletter). 1994. Cент.

[111] Обасанджо, Олюсегун. Вступительная речь на семинаре «Коррупция, демократия и права человека в Западной Африке»: Форум африканских лидеров и Транспаренси Интернешнл. Котону (Бенин), 1994. Сент.

[112] См.: Reading v. The King (1951) A.C.: 507, 518; Maheson v. Malaysia Housing Society (1979) A.C. 374, 380.

[113] Reading v. The King (выше). P. 580; Maheson v.Malaysia Housing Society (выше). P.380.

[114] См.: Selanger United Rubber Estates Ltd v Craddock. 1968.No 3. 1 WLR 155 per Ungood-Thomas J; Karak Rubber Co Ltd v Burden.1972.No 2. 1 WLR 602 (per Brightman J.) P. 632-633.

[115] Такой подход был предложен на семинаре по антикоррупционному законодательству с участием 120 депутатов парламента в Малави в октябре 1995 года.

[116] См.: Грачева Н.Ю. Финансовое право. М.: Новый Юрист,1998.С. 38-41.

[117] См.: The Role of the Comptroller and Auditor-General. Vol. 1. Report HMSO // Первый специальный отчет комитета по государственным расходам. Палата общин. Сессия 1980-1981 г. 1981. February 4.

[118].Joseph K.P. «Selecting the Next CAG» // Economic and Political Weekly. 1995. May 27.

[119] Закон «О национальном аудите». Раздел 1 (2).1983 . (Великобритания).

[120] Стандарты правительственного аудита (1994) (общеизвестные как «Желтая книга») широко используются в мире. В этой книге, изданной Генеральной аудиторской службой США, утверждается, что «каждая аудиторская фирма, проводящая аудит в соответствии с данными стандартами, должна... сама подвергнуться контролю качества извне».

[121] См., например: Simmons, B. The Case for Audit Tenders // Business Review Weekly.1988. November 4. P.117; Peers, M. Auditors in uproar over feе discounts // Australian Financial Review 1988. August 17; Thomas. No Merger, But Links to be Stronger // Business Review Weekly. 1988. 16 December. P.89.

[122] Такие рекомендации были сделаны в Австралии. См. The Auditor General: Ally of the People and Parliament - Report 296, Joint Committee of Public Accounts, Australian Government Printing Service, Canberra, 1989. P. 108. Аналогичные рекомендации были выработаны и постоянным комитетом Сената по вопросам финансовой деятельности правительства в 1982 г.

[123] В некоторых странах, особенно в США, это дало повод для увеличения числа жалоб по поводу снижения профессионального уровня. См. : CPA Audit Quality: Many Governmental Audits Do Not Comply With Professional Standards // Report to Chairman, Legislation and National Security Subcommittee. United States General Accounting Office. Committee on Government Operations. House of Representatives,. USAGO. 1986. March.

[124] В Австралии, например, зарплата высших чиновников была вдвое ниже зарплаты служащих того же уровня в частном секторе. Это приводило к проблемам при приеме на работу и снижало эффективность службы. См.: The Auditor General: Ally of the People and Parliament - Report 296, Joint Committee of Public Accounts, Australian Government Printing Service. Canberra, 1989. P. XV.

[125] См., например, размышления профессора Джона Л. Эдвардса о полномочиях профессиональных организаций юристов или коллегий адвокатов оспаривать действия генерального прокурора или директора службы государственных расследований, когда данный чиновник ведет себя непрофессионально в профессиональных вопросах (The Office of Attorney-General - New Levels of Public Expectations and Accountability // Memoranda presented to the 1993 Meeting of Commonwealth Law Ministers. Grand Baie. Mauritius. Commonwealth Secretariat. London, 1995).

*Автор - проф. А.В.Вакурин.

[126] Каутилья жил и творил более двух тысяч лет назад. Цит. по: Arthashastra. New Delhi: Penguin Books, 1991. P. 281.

[127] Более подробно см.: General Agreement on Tariffs and Trade (GАТТ). Agreement on Government Procurement. 1988; United Nations Commission on International Trade Law (UNCITRAL); Model Law on Procurement of Goods, Construction and Services. 1994; Guidelines for Procurement Under ЕBRD Loans and IDA Credits. World Bank. 1995; Official Journal of the European Communities. Procurement Directives; International Trade Centre UNCTAD/GATT. Improving Public Procurement Systems. 1993.

[128] Описание тайного сговора участников торгов и способов уплаты отступных даже при наличии конкуренции при проведении тендера, см.: Klitgaard, Robert. Controlling Corruption // University of California Press, 1988. P.136 ff.

[129] Вопрос о том, насколько допустим обмен подарками, однозначного ответа не имеет.

[130] Такие отпуска, например, были предоставлены чиновникам, отвечавшим за вопросы снабжения в британском Министерстве обороны, в начале 90-х годов. Огромные суммы денег были израсходованы на то, чтобы чиновники могли провести отпуск, о каком не могли и мечтать.

[131] Примерные правила, касающиеся подарков, приводятся в Справочном томе.

[132] Закон США «Об иностранной коррупции» обсуждается в Справочном томе в статье Фрица Хаймана «Является ли преступлением подкуп иностранных должностных лиц?»

[133] Существует несколько возможных моделей, предложенных разными международными организациями: GАТТ, Всемирной торговой организацией, Комитетом ООН по международной торговле (UNCITRAL), Европейским Союзом, а также различные национальные кодексы.

[134] В Танзании инженеры-консультанты убеждены, что местные агенты являются основными получателями комиссионных, а лицам, принимающим решения, достается значительно меньшая доля, чем полагают зарубежные фирмы. Сведения получены от FACEIT (Танзанийского фронта борьбы с коррупцией), август 1995 г.

[135] Как сообщается, министерство финансов проинформировало парламент, что подобная попытка вызовет возражения как Всемирного банка, так и некоторых других кредитных организаций, и закон был снят с обсуждения. Однако, похоже, Всемирный банк ничего такого не заявлял. Обстоятельства дела проясняются непальским отделением ТИ. См.:Вестник ТИ (TI Newsletter). 1995. Сент.; Kathmandu Post. 1995. 7 июня; Рекомендации Всемирному банку.Непал. 1995. 27 февр.

[136] Подробная информация о процедурах и документах приводится в Справочном томе.

[137] См.: Вакурин А.В. Экономические и правовые проблемы борьбы с организованной преступность в кредитно-финансовой сфере. М.: Московский институт МВД РФ, 1999.

* Автор - В.А.Вакурин. См.: Экономические и правовые проблемы борьбы с организованной преступность в кредитно-финансовой сфере. М.: Московский институт МВД РФ, 1999.

[138] Price Waterhouse Survey on Corporate Governance.1995.January.

[139] Survey conducted by the Ethics Development Centre, Hong Kong. 1994. November

[140] Survey on Business Ethics, commissioned by the ICAC of Hong Kong.1994. March.

[141] Примеры кодексов поведения компаний приводятся в Справочном томе.

[142] См. пример «Пакта против взяток» в Справочном томе.

[143] Несколько немецких фирм были вовлечены в скандалы в 1995 г., в том числе по поводу взяток при получении контрактов на строительство новых заводов, и как минимум один менеджер по продажам манипулировал экспортом в личных целях.

[144] Обсуждение основных направлений см.:Sheena Carmichael, Business Ethics: The New Bottom Line London. Demos. 1995.

[145] Там же. С.51.

[146] Европейский институт деловой этики. Университет Нидженроуд. Нидерландская школа бизнеса.

[147] См.: Гаухман Л.Д., Максимов С.В. Уголовно-правовая охрана финансовой сферы: новые виды преступлений и их квалификация. М.: Учебно-консультационный центр «ЮрИнфоР», 1995. С.59.

[148] Отмывая деньги в развивающейся стране, вне пределов существующей системы взаимопомощи и контроля, фирма имела возможность утверждать, что взятка была уплачена за пределами ЕС, и таким образом, вычесть сумму взятки из налогооблагаемой базы. Высокие ставки налога на бизнес в Германии ведут к тому, что немецкие фирмы могут укрыть от налогообложения более крупные суммы взяток, чем их конкуренты где-либо еще.

[149] См.: Журнал развития частного сектора. 1998. Прилож.2.

[150] Цитируется по книге "Freedom of Information Legislation", by John McMillan (Office of the Australian Ombudsman), представленной на встрече Министров юстиции стран Британского содружества в Барбадосе в апреле 1980 года (Commonwealth Secretariat, London, 1980). Авторы также признательны Джону Макмиллану за другие идеи, легшие в основу данной главы.

[151] См., например: "Ministers to defer truth on nuclear power stations," Guardian (UK), 21 August 1995: "Компрометирующая финансовая информация о самых старых и грязных ядерных реакторах страны будет держаться правительством под покровом тайны до тех пор, пока самые современные атомные электростанции не будут приватизированы".

[152] См., например: "Ministers to defer truth on nuclear power stations," Guardian (UK), 21 August 1995: "Компрометирующая финансовая информация о самых старых и грязных ядерных реакторах страны будет держаться правительством под покровом тайны до тех пор, пока самые современные атомные электростанции не будут приватизированы".

[153] Речь Генри Грюнвальда, бывшего главного редактора «Тайм», Москва, Россия, май 1993 года.

[154] Это было признано в Уганде и Танзании, где оба правительства поддерживают организацию курсов журналистских расследований, организованных Транспаренси Интернешнл и ИЭР.

[155] Конференция проводилась под эгидой издательства «World Press Freedom Publishers» (FIEJ), Международного института прессы, Межамериканской ассоциации прессы, Североамериканской национальной ассоциации радио- и телевещания и Международной федерации периодической печати.

[156] Немногим более 16 тысяч руб. на момент завершения работы над Пособием.

[157] Законодательство может предусматривать, что глава учреждения назначается либо совместно лидерами правящей и основных оппозиционных партий, либо таким же образом, как судьи верховного суда.

[158] В Нигерии члены Верховного суда лишили себя права слушать дело против известного местного лидера Абиолы, взяв самоотвод на том основании, что они сами подали иск против одной из его газет. Суд, таким образом, не имел кворума для слушания дела, и в течение нескольких месяцев (ноябрь 1995 года) правительство не удосужилось произвести необходимые назначения.

[159] Эти темы обсуждались 120 депутатами парламента Малави на семинаре в Зомбе в октябре 1995 года. Там подавляющим большинством голосов была выражена поддержка той точке зрения, что служба должна быть в ведении законодательной власти, и что чем меньше роль исполнительной власти (деятельность которой и проверяется данной службой) в назначении руководителей, увольнениях и т.п., тем лучше.

[160] Например, в Замбии, Танзании и Уганде (до прихода к власти режима Мусевени).

[161] 18А, гонконгский Закон о независимой комиссии по борьбе с коррупцией (ст. 204).

[162] См.: Отчет о расследовании отставки и назначения на должность Метерелла, июнь 1992 года (Независимая комиссия по борьбе с коррупцией, Новый Южный Уэльс).

[163] См. S.J.Rubin, International Aspects of the Control of Illicit Payments, Syracuse Journal of International Law and Commerce, 1982, vol. 9, p. 315.

[164] Пресс-релиз SBA. 1995. 12 сент.

[165] Банковские центры подвергаются усиливающемуся давлению со стороны международного сообщества. Большей частью беспокойство вызывает торговля наркотиками и отмывание денег.

[166] Gestion, 1995.6 September.

[167] Например, немецкие суды были готовы принять решение о задержании и выдаче британского банкира Ника Лисона Сингапуру в октябре 1995 г. только после того, как убедятся в том, что его ждет справедливый суд, что нормы права будут соблюдены и он не будет подвергнут наказанию, которое в Европе сочли бы жестоким и необычным (например, наказанию кнутом).

[168] Вполне уместно было бы потребовать от страны, посылающей запрос, чтобы она оплатила все затраты, связанные с исполнением запроса. В противном случае многие страны просто отказались бы заключать договоры о международной правовой помощи.

[169] Принцип рекомендаций ОЭСР, хотя он и не носит обязательного характера, заключается в том, страны-участницы должны отчитываться друг перед другом о результатах, которых он достигли. Данный метод показал себя как эффективное средство реализации различных положений политики стран-членов ОЭСР за последние сорок лет.

[170] России к моменту подписания данной Конвенции не была членом ОЭСР.

[171] Раздел 4, параграф 1 Закона о предупреждении взяточничества, Гонконг.

[172] Extradition (Cmnd. 9421). 1985. P. 15. Решение правительства Великобритании. Данное заявление отражает принципы общего права, действующие в разных странах.

[173] Настоящий глоссарий составлен с учетом положений ст.7-12 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, подписанной от имени РФ 27 января 1999 г. Министром внутренних дел РФ С.В. Степашиным (до настоящего времени не ратифицирована), в которых подкуп служащих частного сектора и международных организаций в силу факта включения данных положений в Конвенцию отнесен к коррупции.

[174] См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации.1993.№2.Ст.70.

[175] См.: Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, утвержденный Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. // Собрание законодательства РФ, 1995, № 3, ст. 173; 1996, № 52, ст. 5912.

[176] В настоящее время Главное управление по борьбе с организованной преступностью МВД РФ (ГУБОП).

[177] В настоящее время упразднена.

** Около 3500 долларов США на момент завершения работы над Пособием.

*** Не ратифицирована на момент завершения работы над Пособием.